Prospettive
assistenziali, n. 14, aprile-giugno 1971
PROPOSTE DI LEGGE
ISTITUZIONE
DEGLI UFFICI AUTONOMI DELLE TUTELE E DEI RELATIVI RUOLI ORGANICI
PROPOSTA DI LEGGE N. 3281 PRESENTATA
DALL'ON. BOFFARDI INES E ALTRI IL 6 APRILE 1971 ALLA
CAMERA DEI DEPUTATI
Onorevoli
Colleghi! - Dai
lavori preparatori del codice civile vigente, balza evidente la preoccupazione
del legislatore di assicurare a tutti i minori sotto tutela
una adeguata protezione.
Detta protezione doveva riguardare
anche i minori ricoverati in istituti assistenziali.
Si legge infatti nella relazione del Guardasigilli: «La tutela di ogni minore, che venga accolto e allevato in
un istituto assistenziale, spetta senz'altro all'istituto stesso fino a quando
non si sia definitivamente provveduto. Tale potere tutelare costituisce una
spiccata manifestazione della funzione pubblica assistenziale
svolta dagli appositi istituti. Ho riportato nella sua sostanza la disposizione
dell'articolo 21 del testo unico della legge sulla
protezione e l'assistenza della maternità e dell'infanzia, approvato con regio
decreto 24 dicembre 1934, n. 2136 che stabilisce l'intervento obbligatorio
della pubblica autorità a favore dei minori
abbandonati. L'assunzione di questa norma del codice civile vuol significare
che l'intervento dell'autorità a favore dell'infanzia abbandonata o allevata
in modo non conveniente, costituisce nel nuovo diritto non tanto una funzione
amministrativa di carattere eccezionale, quanto una normale pubblica attività
della pubblica autorità a favore dei minori nell'interesse dell'attività
fisica e morale della stirpe» (vedasi l'articolo 402 del codice civile).
Si legge inoltre
nella relazione del Guardasigilli: «Una diversa sistemazione ha
proposto la commissione parlamentare per i provvedimenti circa l'educazione del
minore e l'amministrazione dei beni.
Movendo dal concetto che principale
cura del giudice tutelare deve essere quella della persona
del minore, la commissione ha richiesto di considerare i provvedimenti relativi
alla persona del minore prima di quelli riguardanti l'amministrazione del
patrimonio» (vedasi l'articolo 357 del codice civile).
Orbene, da una indagine
conoscitiva svolta dall'Unione italiana giudici per minori, risulta evidente
che i giudici tutelari non svolgono, salvo casi rarissimi, alcuna attività
diretta ad accertare se la cura dei minori in tutela avviene senza violare i
diritti dei minori stessi.
Sono clamorosi i fatti dei Celestini
e degli altri numerosi istituti assistenziali
attualmente sotto inchiesta: in nessun caso vi è stato l'intervento protettivo
del giudice tutelare.
A questo riguardo è significativo osservare che è rimasta lettera morta la
circolare n. 1626/ 4085 inviata in data 28 dicembre 1966 (dopo i fatti dei
Celestini) dal Ministero di grazia e giustizia, direzione generale per gli istituti
di prevenzione e di pena, ai primi presidenti delle corti d'appello e, per
conoscenza, ai procuratori generali della Repubblica presso le corti di appello
che così si esprimeva: «Com'è noto alle SS.LL., in questi ultimi tempi, con preoccupante frequenza, la
stampa ha dato notizia di gravi episodi di maltrattamenti inflitti ai giovani
ospitati presso istituti assistenziali.
A prescindere dai
provvedimenti di carattere penale che la competente autorità giudiziaria promuove
a seguito di ciò, questo Ministero richiama l'attenzione delle SS.LL. affinché i giudici tutelari
esplichino opportuni interventi di controllo e di protezione a favore dei
minori accolti presso istituti e che siano affidati, ai sensi degli articoli
354 e 402 codice civile, ai poteri tutelari dell'ente ospitante».
L'indagine condotta, con l'invio di
un questionario, dall'Unione italiana giudici per minori sugli uffici delle
tutele delle preture aventi sede nelle città capoluoghi di provincia aveva dato
risultati sconfortanti sulle attività o meglio sul non intervento dei giudici
tutelari in materia di soprintendenza delle tutele per quanto concerne gli
aspetti non patrimoniali, e cioè sugli aspetti che
incidono maggiormente sulla vita e sul futuro dei minori.
Dati ancor più sconfortanti
sono stati
raccolti dall'Associazione nazionale famiglie adottive nell'indagine svolta
sempre per conto dell'Unione italiana giudici per minori, su tutti gli uffici
delle tutele del Piemonte e della Valle d'Aosta.
Le visite sul posto degli assistenti
sociali hanno accertato che le attività dei giudici tutelari in materia di
soprintendenza della cura del minore non sono né sono
mai state attuate.
In conclusione la soprintendenza
delle tutele dei minori per gli aspetti non patrimoniali è mai stata esercitata
dalla costituzione dello Stato italiano.
Dagli accertamenti eseguiti è risultato che privo di ogni fondamento è il parere di coloro
che ritengono che la collocazione attuale degli uffici delle tutele presso le
preture consenta la conoscenza diretta dei casi e faciliti gli interventi del
giudice tutelare. La realtà, accertata dalle ricerche effettuate,
indica che la destinazione agli uffici delle tutele di pretori (e spesso di
vicepretori onorari), che svolgono attività civili e penali per adulti e solo
saltuariamente le funzioni di giudici tutelari, lascia i minori «sotto tutela»
abbandonati a loro stessi.
Per quanto concerne l'esame da parte
del giudice tutelare degli elenchi trimestrali di cui al terzo comma
dell'articolo 314/5, questa attività non viene svolta
in violazione a quanto prevede la legge 5 giugno 1967, n. 431 sull'adozione speciale:
nei casi migliori il giudice tutelare si limita a trasmettere i casi
segnalatigli dall'istituto di assistenza (per cui il preliminare accertamento
della situazione di abbandono viene svolto dagli istituti di assistenza!);
nella maggior parte dei casi i giudici tutelari non esaminano gli elenchi (come
avviene ad esempio nel Piemonte e nel Veneto); altri giudici tutelari, infine,
non sollecitano deliberatamente gli istituti ad inviare gli elenchi perché
hanno già troppo lavoro arretrato in materia civile e penale per gli adulti.
In conclusione, l'attuale
polverizzazione degli uffici del giudice tutelare e l'attribuzione ai giudici tutelari stessi di prevalenti altre funzioni di
giustizia penale e civile per gli adulti, lascia i minori, specie quelli più
bisognosi di interventi, privi di qualsiasi tutela.
Ne consegue la
necessità di una ristrutturazione generale degli uffici delle tutele.
Particolarmente utile per la preparazione e specializzazione
dei giudici tutelari è la collocazione degli uffici delle tutele in un numero
non troppo numeroso di sedi e lo stretto collegamento degli uffici delle
tutele con il tribunale dei minorenni del distretto.
Al fine di garantire la funzionalità dell'ufficio delle tutele sia nel periodo
feriale, sia nel caso di malattia o di altro impedimento di un giudice o di un
cancelliere, si è ritenuto che la composizione ottimale di ciascun ufficio sia
di almeno due magistrati, due cancellieri e un dattilografo.
Questa composizione è anche
economica in quanto il minor numero delle sedi comporta meno spese (attrezzatura,
affitto locali, ecc.); inoltre ogni due giudici e due cancellieri è sufficiente un solo dattilografo.
Per quanto concerne l'eventuale
obiezione che vi sono pochi magistrati, occorre
osservare che oltre 200 sono quelli addetti ai vari ministeri e che, salvo una
trentina, tutti gli altri possono essere destinati a svolgere le loro
funzioni. Non mancano certo i funzionari amministrativi per sostituirli.
Per quanto concerne invece le spese
a carico dello Stato per i magistrati si osserva che esse non mutano,
trattandosi di spostamenti di magistrati in servizio senza aumento
dell'organico generale della magistratura.
Restano le spese per il personale di
cancelleria e per i locali e le attrezzature.
A parte i preminenti interessi umani
dell'esercizio effettivo delle funzioni del giudice tutelare, si osserva in
merito all'azione di reperimento da parte del giudice tutelare dei bambini
adottabili che un bambino assistito costa allo Stato almeno lire 1.000 al giorno e cioè lire 6.570.000 per un ricovero della durata
di anni 18.
Pertanto il reperimento di alcuni bambini all'anno copre ampiamente le spese.
La competenza territoriale degli
uffici delle tutele è stata stabilita coincidente con quella delle province,
nella considerazione della necessità che il giudice tutelare ha di avere uno
stretto e continuo collegamento con i servizi socio-assistenziali; i principali
di essi hanno sede nelle città capoluogo di provincia
e dimensione provinciale: Provincia. ONMI, ENAOLI, comitato provinciale di assistenza e beneficenza, prefetto, medico provinciale,
ecc.
Infine si osserva che la proposta è
articolata in modo da poter attuare la ristrutturazione degli uffici del
giudice tutelare indipendentemente dalla riforma
dell'ordinamento giudiziario.
Nel caso venisse
sollevato il problema della carenza di magistrati, si osserva che il loro numero
è il più alto rispetto a tutti gli altri paesi.
Potrebbero inoltre lasciare le loro
attività ministeriali un buon numero di magistrati (oltre cento), come sopra
richiamato.
Inoltre potrebbe essere ridotto il
numero dei componenti dei collegi giudicanti delle
corti di appello a tre (attualmente cinque) e quello della cassazione a tre o a
cinque (attualmente sette).
Pure opportuna sarebbe la riduzione
di un magistrato di carriera della sezione per i minorenni delle corti di appello, per ottenere un rapporto uguale fra magistrati
di carriera e componenti privati, composizione uguale inoltre a quella dei
Tribunali per i minorenni.
PROPOSTA DI LEGGE
ART. 1
(Costituzione
degli uffici autonomi delle tutele).
Nelle città capoluoghi di provincia
sono costituiti gli uffici autonomi delle tutele.
A detti uffici, per l'esercizio
delle funzioni elencate negli articoli successivi, sono assegnati magistrati di
tribunale, nonché personale esecutivo.
Gli uffici delle tutele hanno sede
in locali appositi, oppure presso il tribunale per i minorenni, il tribunale o la pretura.
ART. 2
(Competenza
territoriale).
La competenza territoriale degli
uffici delle tutele è quella della provincia in cui ha
sede.
ART. 3
(Funzioni
degli uffici delle tutele).
Il giudice tutelare esercita, oltre
alle funzioni affidategli dalle leggi vigenti, anche le competenze istruttorie
delegategli dal tribunale per i minorenni.
Nei casi di necessità, i magistrati
degli uffici delle tutele possono essere chiamati dal presidente
del tribunale per i minorenni del distretto
a sostituire, nelle udienze
collegiali del tribunale per i minorenni, magistrati temporaneamente impediti
per affari nei riguardi dei quali non abbiano esercitato attività istruttive.
Se necessario e
previa autorizzazione del presidente del tribunale per i minorenni, i
giudici tutelari esercitano le loro funzioni anche presso altre sedi giudiziarie
del territorio di competenza.
ART. 4
(Reclami
ai provvedimenti del giudice tutelare).
La competenza a decidere sui reclami
avverso i decreti del giudice tutelare spetta al
tribunale per i minorenni.
ART. 5
(Composizione
degli uffici delle tutele).
L'ufficio delle tutele è composto da due magistrati, da due cancellieri e da un dattilografo.
Nelle sedi aventi competenza su un territorio con oltre un milione di abitanti, l'ufficio autonomo del giudice tutelare è
composto da almeno quattro magistrati, da almeno quattro cancellieri e da
almeno due dattilografi.
I magistrati e il personale delle
cancellerie giudiziarie ed esecutivo addetti agli
uffici delle tutele non possono essere adibiti ad altri uffici giudiziari; essi
non possono essere trasferiti fino a quando non si è provveduto alla loro
sostituzione e alla presa di possesso delle funzioni da parte dei magistrati
e del personale di cancelleria ed esecutivo assegnati.
ART. 6
(Componenti
privati).
Con le stesse qualifiche e procedure
richieste e applicate ai componenti privati dei
tribunali per i minorenni, sono nominati i componenti privati degli uffici
tutele, ai quali il giudice tutelare affida, di volta in volta, sotto la sua
diretta e continua soprintendenza, specifiche attribuzioni nelle materie di
sua competenza.
ART. 7
(Sorveglianza
degli uffici delle tutele).
La sorveglianza degli uffici delle
tutele è esercitata dal presidente del tribunale per i minorenni
del distretto.
ART. 8
(Istituzione
dei ruoli organici).
Entro tre mesi dall'entrata in
vigore della presente legge, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro di grazia e giustizia e sentito il
parere del Consiglio superiore della magistratura, saranno istituite le tabelle
organiche degli uffici delle tutele.
ART. 9
(Norme
abrogate).
Le norme incompatibili con le
disposizioni della presente legge sono abrogate.
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