Prospettive assistenziali, n. 31, luglio-settembre 1975
ATTUALITÀ
NOTA SULLA LEGGE N.
405 DEL 29-7-1975 «ISTITUZIONE DEI CONSULTORI
FAMILIARI» (1)
MARIA CHIARA BASSANINI
Dopo mesi di lunghe trattative il
Parlamento ha approvato la legge istitutiva dei consultori familiari.
Il nuovo servizio si propone l'assistenza
psicologica e sociale per la preparazione alla maternità e alla paternità
responsabile e per i problemi della coppia e della famiglia anche in ordine alla problematica minorile, la divulgazione delle
informazioni idonee a promuovere o prevenire una gravidanza, la
somministrazione dei mezzi necessari per conseguire le finalità liberamente
scelte dalla coppia o dal singolo in ordine alla procreazione responsabile nel
rispetto delle convinzioni etiche e dell'integrità fisica degli utenti, la
tutela della salute della donna e del prodotto del concepimento.
Il potere di controllo, di
normativa, di autorizzazione - cui è legato il
finanziamento - spetta esclusivamente alle Regioni, che entro sei mesi
dall'approvazione della legge dovranno approvare le leggi d'attuazione, nel
rispetto dei seguenti principi fondamentali:
1) i consultori sono istituiti dai
comuni o dai loro consorzi quali organismi operativi delle
unità sanitarie locali, quando queste saranno istituite;
2) i consultori possono essere istituiti
anche da enti pubblici o privati che abbiano finalità sociali, sanitarie, assistenziali senza scopo di lucro;
3) il personale specializzato di cui
si avvarranno i consultori nell'assistenza a
domicilio, negli interventi e nelle prescrizioni dovrà essere quello dei
distretti sanitari, degli uffici comunali, delle condotte mediche e
ostetriche, mentre gli esami di laboratorio e radiologici saranno fatti negli
ospedali o nei presidi specialistici degli enti di assistenza sanitaria.
Il personale di consulenza e
assistenza deve avere una qualificazione universitaria
in materie come medicina, psicologia, assistenza sociale.
Le prestazioni sono gratuite per
tutti i cittadini italiani e stranieri residenti, anche temporaneamente, in
Italia, mentre l'onere della prescrizione dei prodotti farmaceutici va a
carico dell'ente o del servizio cui compete l'assistenza. Per finanziare i
servizi lo Stato assegnerà ogni anno 10 miliardi di lire alle Regioni che
redigeranno programmi specifici e articolati. Il fondo comune sarà ripartito
tra le Regioni per metà in base alla popolazione residente e per metà in
proporzione al tasso di natalità e di mortalità infantile secondo i dati ISTAT
del penultimo anno precedente alle assegnazioni. I finanziamenti potranno essere integrati direttamente o indirettamente
dagli Enti regionali o locali.
Le norme sono frutto di un
compromesso fra i progetti dei partiti laici, più o meno
assonanti, e quello democristiano. Ciò spiega perché
la legge sia alquanto complessa e ambigua nelle finalità
che si propone.
I cinque progetti presentati
(comunista, socialista, democristiano, repubblicano, socialdemocratico), che
hanno formato la piattaforma per la discussione, concordavano tutti nel
privilegiare il ruolo della Regione. Divergenze notevoli vi erano invece per
quanto riguardava la natura delle prestazioni che il servizio doveva offrire.
Il progetto democristiano concepiva
il consultorio per la famiglia come un complesso che copre più settori di intervento (sanitario, servizio sociale, consulenza psicopedagogica, giuridica ecc.) in modo da soddisfare
tutta l'ampia gamma di problemi ed esigenze offerte dalla realtà familiare. Il
consultorio veniva concepito, da parte democristiana,
soprattutto come un servizio a disposizione dei coniugi e dei giovani che intendono
sposarsi per aiutarli a vivere in modo più responsabile la loro vita familiare.
Su questa impostazione,
mascherata dall'esigenza di determinare una stretta connessione fra servizi
sanitari e sociali, i democristiani hanno tenuto duro ottenendo l'approvazione
di una legge che istituisce «il servizio di assistenza alla famiglia e alla
maternità» con riferimento anche all'assistenza psicologica e sociale e la
problematica minorile.
Nei progetti degli altri partiti prevaleva
invece una impostazione sanitaria del servizio, pur
presentando differenze, anche se non rilevanti, nelle argomentazioni addotte.
Punto nodale del progetto comunista
era la difesa della maternità come valore sociale: ciò implica non solo che vengano istituiti quei servizi che possono aiutare la donna
ad educare i suoi figli, ma anche che ella venga messa in grado di pianificare
le proprie maternità.
Il progetto socialista partiva dalla
convinzione che è un diritto fondamentale della coppia
decidere liberamente il numero dei propri figli e il momento di procreare. Per
il partito socialista il controllo della riproduzione
significava, soprattutto, la possibilità per la donna di prendere coscienza
del suo diritto alla salute, al lavoro, alla libertà sessuale. Di conseguenza
il partito socialista proponeva l'istituzione di centri di medicina preventiva
che, fra gli altri compiti, avessero anche quello di
favorire la procreazione consapevole e volontaria.
Il progetto repubblicano si basava
sulla necessità di assicurare alla donna il diritto di essere
madre senza dover rinunciare ad avere un posto nella società e nella vita
professionale.
Abbiamo ritenuto opportuno sottolineare brevemente le diverse posizioni dei partiti
politici per meglio comprendere la non chiarezza della legge attuale.
Nella ampiezza delle finalità che si
propone, pur avendo sostanzialmente a disposizione finanziamenti limitati, la
legge corre il rischio di contribuire a spezzettare ulteriormente il già farraginoso
sistema sanitario e assistenziale.
In che modo ed in che senso i consultori si occuperanno, ad esempio, dei problemi
psicologici della coppia? Non dovrebbero forse tali prestazioni essere
offerte dal servizio di igiene mentale? Forse la
discriminante è se il problema riguarda i rapporti coniugali? Ma quando un problema
esistenziale di una persona sposata è problema individuale di competenza del
servizio di igiene mentale e quando di coppia e quindi
di pertinenza del consultorio familiare? Lo stesso dicasi
per l'assistenza ai minori: che significa «anche in ordine alla problematica
minorile»? Dovrà forse il consultorio occuparsi anche di affidi,
adozioni ecc., affiancandosi alle organizzazioni che già se ne interessano?
L'insistenza democristiana nell'allargare il raggio delle finalità, unita
all'irriducibilità con cui ha preteso che il finanziamento venisse
esteso anche agli enti privati, non può essere unicamente motivata
dall'esigenza di uscire dalla prospettiva strettamente sanitaria, ma rivela
preoccupazioni d'altra natura.
Sono noti i tentativi democristiani,
manifestatisi soprattutto durante la fase di elaborazione
della riforma del diritto di famiglia, di recuperare, dopo l'introduzione del
divorzio, gli strumenti per controllare «ideologicamente» la vita familiare
delle persone. Si pensi per esempio alla proposta di istituire il tribunale per
la famiglia.
L'azione di sostegno alla famiglia è
una delle più delicate da espletare perché facilmente
si presta ad una prevaricazione delle libertà individuali.
La famiglia, come tutte le comunità
intermedie, dovrebbe avere il diritto di organizzare autonomamente la propria
vita e le persone dovrebbero avere il diritto di ricevere una formazione e una educazione che le abitui ad organizzare autonomamente
la propria vita, ad avere spirito critico, capacità tutte che sfrutteranno
anche nel momento di decidere e orientare la loro vita familiare. Ma la famiglia ha sempre avuto una funzione di controllo
nella vita sociale. È attraverso i canali della vita
familiare che passa il perpetuarsi di molti comportamenti umani. È nella famiglia che il bambino riceve l'impronta della propria
personalità e forma alcuni schemi di riferimento che condizioneranno tutta la
propria vita futura.
È evidente quindi che quelle forze
politiche che sulla famiglia hanno sempre contato e fatto
leva per conservare un certo assetto sociale, ben difficilmente
rinunceranno ad incanalare «l'autonomia» familiare verso determinate
impostazioni. In questo senso i consultori, se utilizzati in un certo modo,
possono costituire un sottile strumento di coercizione ideologica.
Non a caso da alcuni anni vanno
moltiplicandosi i consultori aperti da istituzioni religiose e corsi di
preparazione al matrimonio che, oltre al fine manifesto di aiutare a risolvere
crisi familiari e divulgare informazioni relative alla
pianificazione familiare, contribuiscono a tenere sotto controllo «tensioni»
giudicate sovversive dell'ordine naturale delle cose, nate in seguito alla
crescente intolleranza verso ogni forma di coercizione personale.
Si spera che le Regioni, nel momento
in cui dovranno emanare le leggi d'attuazione, prevedano forme di controllo
sull'iniziativa privata concedendo i finanziamenti solo a quegli enti che
svolgono opera di effettiva supplenza nelle zone dove
non è ancora possibile aprire un servizio pubblico, e che offrano standards pari a quelli stabiliti per i consultori
comunali.
Tuttavia la legge approvata segna un
passo avanti dal punto di vista della evoluzione del
costume civile, se pensiamo che fino a pochi anni fa la propaganda dei mezzi
anticoncezionali veniva punita dal codice penale.
Con l'approvazione della legge sui
consultori viene pubblicamente riconosciuto il valore
di una procreazione consapevole, non tanto perché attraverso di essa vengono
risolte delle difficoltà di ordine economico, quanto perché essa è espressione
e affermazione della libertà e della responsabilità umana.
La legge rappresenta anche il primo
tentativo concreto - a livello nazionale - di dare una soluzione
a problemi assai gravi nel nostro paese.
L'Italia ha un incremento di
natalità pari al 20 per mille, uno dei più alti d'Europa.
Ma non è la crescita demografica il
principale problema, quanto l'alto tasso di mortalità e morbilità infantile.
L'Italia occupa, nella graduatoria
europea della mortalità infantile, un posto peggiore di quello che occupava
vent'anni fa; infatti il nostro paese, che nel 1945-49
era al tredicesimo posto della graduatoria, nel periodo 1967-69 è sceso al 18°
posto.
In sostanza in Italia si è avuto un
ritmo di decremento uguale a quello dei paesi europei che nel 1950 avevano il
tasso di mortalità infantile più basso (Svezia, Norvegia, Paesi Bassi); il
nostro distacco da tali paesi, che hanno valori da due
a due volte e mezzo più bassi dei nostri, è rimasto praticamente invariato,
mentre si è ulteriormente accresciuto nei riguardi della Finlandia, della
Francia, della Germania, del Belgio e dell'Austria. Perfino
Gli indici di mortalità perinatale
sono particolarmente elevati nel nostro paese. L'Italia, avendo un indice
pari al 33,4 per mille, occupa il penultimo posto, superata solo dal
Portogallo, nella graduatoria europea dei quozienti di mortalità perinatale.
Un'altra piaga italiana è l'alto
tasso di mortalità materna, ossia la mortalità della donna dovuta
a gravidanza, parto, puerperio e aborto; nella graduatoria europea l'Italia
occupa il 4° posto (dopo Romania, Portogallo, Jugoslavia) con un quoziente pari
al 54,5 su 100.000 nati, contro l'8,5 della Danimarca, il 10 della Svezia e
della Norvegia, il 12 della Finlandia, il 13 dell'Olanda, il 18,6
dell'Inghilterra.
La media annuale del quoziente di
mortalità materna in Italia nel periodo 1968-70 è stata pari a 60,7 (di cui 5,2
per aborto) con valori parziali regionali particolarmente elevati, oltre che in
Liguria, nelle regioni meridionali.
I danni non si limitano ovviamente
ai soli eventi di natura mortale, infatti a questi
ultimi vanno aggiunti gli eventi patologici che producono invalidità
permanente (soggetti spastici, sordi, ciechi o altri affetti da minorazioni
più o meno gravi della sfera psichica, sensoriale, neuromuscolare,
ecc.).
Intervenire su
questi fenomeni patologici, significa intervenire nelle varie fasi che
preparano o producono il danno. Significa intervenire non solo nel periodo della
gravidanza, del parto, dei primi anni di vita, ma anche nel periodo preconcezionale, epoca nella quale deve essere svolta
un'azione efficace di educazione sanitaria, demografica
e sessuale.
Correttamente la legge che
istituisce i consultori familiari prende in
considerazione anche la tutela della maternità e della prima infanzia, non
limitandosi al periodo preconcezionale.
Tuttavia l'esiguità dei
finanziamenti rispetto alle finalità, unita al fatto che continua ad esistere
e ad essere finanziata l'ONMI, lascia alquanto perplessi, per il rischio
manifesto di dare vita ad un servizio che di fatto
svolgerà unicamente un'opera di pianificazione delle nascite, lasciando ad
altri la tutela della gravidanza e del neonato, determinando una frattura degli
interventi proprio in un settore che non può essere scisso in fasi a se
stanti.
Sta quindi alle Regioni, con le
leggi d'attuazione, dare una corretta impostazione.
Purtroppo, però, le tendenze in atto
non lasciano molto ottimismo.
Le iniziative portate avanti a
livello regionale e comunale, salvo eccezioni, lasciano intravedere la
costituzione di un sistema di sicurezza sociale costituito da una pluralità di
servizi finalizzati ognuno a soddisfare un bisogno specifico. Si dà vita a nuovi servizi per minori, per anziani, per
handicappati, per l'assistenza sanitaria specialistica, per la medicina
scolastica, per la medicina del lavoro, si creano i consultori familiari, i
poliambulatori, ospedali e segretariato sociale, ecc. ognuno con una propria
finalità specifica, una propria équipe. Abbiamo così
l'équipe psichiatrica, quella di medicina
scolastica, di assistenza domiciliare, ecc. Si
ripropone una parcellizzazione dei bisogni, simile a quella tradizionale, anche
se attuata secondo altri schemi di categorie, che moltiplica non solo i servizi
necessari, ma anche il personale occorrente, con notevole aggravio di costi.
Le Regioni, quindi, nella fase
d'attuazione dovranno preoccuparsi di far sì che le prestazioni previste dalla
legge istitutiva dei consultori vengano elargite, non
già da un servizio all'uopo istituito, ma da centri socio-sanitari di base polifunzionali.
Si potrà obiettare che i centri sociosanitari di base non possono ancora
essere istituiti data la mancata attuazione delle riforme della sanità e
dell'assistenza. Ciò è vero solo in parte (e soprattutto lo è per quanto
riguarda la cura della malattia) poiché non mancano
Comuni, per es. Cinisello Balsamo, che sono riusciti
a istituire un servizio comunale di medicina preventiva (senza peraltro
trascurare la tematica dell'assistenza sociale) che copre tutto l'arco intercorrente
dalla fase preconcezionale fino ai 14 anni,
inglobando anche il settore della medicina scolastica (2).
Ai Centri comunali
sanitari e sociali il Comune di Cinisello Balsamo ha
affidato i seguenti compiti: 1) interventi nel campo della pianificazione
delle nascite, con particolare riferimento all'educazione sanitaria e quindi
anche sessuale; 2) assistenza ostetrica alle gestanti; 3) assistenza ai
bambini dalla nascita ai 14 anni.
In ogni centro operano come
personale di ruolo: un'assistente sanitaria
visitatrice, un'infermiera professionale, un'infermiera generica, una
impiegata, un'assistente sociale, un'inserviente
e come personale non di ruolo con
incarico professionale: due pediatri per quattro ore giornaliere, più un'équipe (che si occupa però di tutti i 5 centri del Comune)
composta da un neuropsichiatra, uno psicologo, due
ortofoniste, un cardiologo, un odontoiatra, tre ostetrici.
I problemi relativi
alla pianificazione familiare e all'educazione sessuale non vengono
trattati da personale specializzato in questo specifico campo, ma vengono
tenuti presenti da tutti gli operatori nello svolgimento delle loro funzioni.
I consultori prematrimoniali o per
la coppia e la famiglia, aperti finora da enti privati o comunali, hanno senz'altro avuto il merito di risolvere molti problemi
individuali, di abituare ad un nuovo rapporto con la medicina e col proprio
corpo, di promuovere un'azione di educazione in un campo dove l'ignoranza è
grandissima e a tutto svantaggio delle classi più povere. Chi ha lavorato
presso questi consultori ricorda infatti che «vi sono
casi di ignoranza spaventosa e pericolosa: ragazze che temono di poter
partorire dopo un semplice bacio; una moglie che pensa di poter rimanere
incinta a distanza col semplice avvicinarsi del marito; una coppia che non ha
consumato il matrimonio per alcuni anni, perché del tutto ignorante dei
rapporti sessuali. Sono evidentemente casi estremi. Ma
non meno gravi sono le infelicità e i traumi delle coppie che, pur non
ignorando i fatti più elementari hanno una scarsa o distorta conoscenza
sessuale».
I consultori, così come finora sono
stati concepiti, hanno sicuramente risvegliato una giusta domanda di informazione e di gestione delle proprie potenzialità
naturali, dandovi però una risposta strutturalmente non esatta, dal momento
che hanno isolato la specificità del bisogno, cui hanno fatto corrispondere un
servizio specifico.
Perché infatti
per parlare di questi problemi le donne devono rivolgersi ad un servizio
particolare? Problemi di questo tipo dovrebbero essere risolti dagli operatori
sociali operanti nelle strutture normali. Dovrebbe cioè
rientrare nell'attività professionale di un ginecologo, di una ostetrica, di
una assistente sociale, del medico generico ecc. il preoccuparsi di assistere la propria paziente in
questo ordine di problemi. Si tratta allora da una parte di preparare il
personale perché, ponendosi in un'ottica di
prevenzione e di promozione del benessere psicofisico delle persone, tenga
conto anche dei problemi connessi con la procreazione e la vita coniugale,
dall'altra di promuovere un'opera di formazione culturale attraverso la scuola,
i mass-media ecc. per rendere le persone consapevoli di alcuni loro diritti
fondamentali.
La legge sui consultori familiari
recentemente approvata, pur avendo il merito di anticipare alcuni
contenuti delle riforme sanitaria e assistenziale, incentivando la
prevenzione, corre il rischio, proprio per il suo carattere settoriale ed
esclusivamente preventivo, di continuare a mantenere separati i servizi a
carattere preventivo da quelli curativi, col ben noto risultato che il nostro
sistema sanitario e assistenziale, in rapporto ai finanziamenti in esso
investiti, è uno dei più carenti qualitativamente.
La legge sui consultori può
diventare una buona legge solo se a livello regionale e locale verranno presi
tutti gli accorgimenti necessari, perché sul piano
operativo essa non rappresenti un ulteriore strumento di divisione nel nostro
sistema socio-sanitario.
(1) TESTO DELLA LEGGE
Art. 1 - Il servizio di assistenza alla famiglia e alla maternità ha come scopi:
a) l'assistenza psicologica e sociale per la preparazione
alla maternità ed alla paternità responsabile e per i problemi della coppia e
della famiglia, anche in ordine alla problematica
minorile;
b) la somministrazione dei mezzi necessari per conseguire le finalità liberamente scelte dalla coppia
e dal singolo in ordine alla procreazione responsabile nel rispetto delle
convinzioni etiche e dell'integrità fisica degli utenti;
c) la tutela della salute della donna e del
prodotto del concepimento;
d) la divulgazione delle informazioni idonee
a promuovere ovvero a prevenire la gravidanza consigliando i metodi ed i
farmaci adatti a ciascun caso.
Art. 2 - La regione fissa
con proprie norme legislative i criteri per la programmazione, il
funzionamento, la gestione e il controllo del
servizio di cui all’articolo
a) sono istituiti da parte dei comuni o di loro consorzi
i consultori di assistenza alla famiglia e alla
maternità
quali organismi operativi
delle unità sanitarie locali, quando queste saranno istituite;
b) consultori possono essere istituiti anche da istituzioni
o da enti pubblici e privati che abbiano finalità sociali, sanitarie e assistenziali senza scopo di lucro quali presidi di gestione
diretta o convenzionata delle unità sanitarie locali, quando queste saranno
istituite;
c) i consultori pubblici ai fini della assistenza
ambulatoriale e domiciliare, degli opportuni interventi e della
somministrazione dei mezzi necessari si avvalgono del personale dei distretti
sanitari, degli uffici sanitari comunali e consorziali, delle condotte mediche e
ostetriche e delle altre strutture di base sociali, psicologiche e sanitarie.
I consultori di cui alla precedente lettera b)
adempiono alle funzioni di cui sopra mediante
convenzioni con le unità sanitarie locali. Fino all'entrata in vigore della
riforma sanitaria, i consultori di cui alla lettera b) possano stipulare convenzioni con gli enti sanitari operanti nel
territorio, in base ai programmi annuali regionali di cui all'articolo
6 e secondo i criteri stabiliti dalle regioni. I consultori pubblici e
privati per gli esami di laboratorio e radiologici ed ogni altra ricerca
strumentale possono avvalersi degli ospedali e dei presidi specialistici degli
enti di assistenza sanitaria.
Art. 3 - Il personale di
consulenza e di assistenza addetto ai consultori deve
essere in possesso di titoli specifici in una delle seguenti discipline:
medicina, psicologia, pedagogia ed assistenza sociale, nonché
nell'abilitazione, ove prescritta, all'esercizio professionale.
Art. 4 - L'onere delle
prescrizioni di prodotti farmaceutici va a carico dell'ente o del servizio cui
compete l'assistenza sanitaria.
Le altre prestazioni
previste dal servizio istituito con la presente legge sono gratuite per tutti i
cittadini italiani e stranieri residenti o che soggiornino,
anche temporaneamente, su territorio italiano.
Art. 5 - Lo Stato assegna
alle regioni 5 miliardi di lire per l'anno finanziario 1975 e 10 miliardi negli
anni successivi per finanziare il servizio previsto dalla presente legge.
Il fondo comune è
ripartito tra le regioni entro il mese di febbraio di ogni
anno con decreto del Ministro per il tesoro sulla base dei seguenti criteri:
a) il 50 per cento in proporzione alla
popolazione residente in ciascuna regione;
b) il residuo 50 per cento in proporzione al tasso di
natalità e di mortalità infantile quali risultano dai
dati ufficiali dell'Istituto centrale di statistica relativi al penultimo
anno precedente a quello della devoluzione.
Le somme non
impiegate in un esercizio possono essere impiegate negli anni seguenti.
Tali finanziamenti
possono essere integrati dalle regioni, dalle province, dai comuni o dai
consorzi di comuni direttamente o attraverso altre forme da essi
stabilite.
Alla copertura
dell'onere di 5 miliardi per il 1975 si provvede per il medesimo anno
finanziario mediante riduzione dello stanziamento del
capitolo 6856 dello stato di previsione della spesa del Ministero del
tesoro per l'anno medesimo.
Il Ministro per il
tesoro è autorizzato ad apportare con propri decreti le
occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 6 - La regione,
tenuto conto delle proposte dei comuni e dei loro consorzi nonché
delle esigenze di una articolazione territoriale del servizio, redige un
programma annuale, approvato dal consiglio regionale, per finanziare i
consultori di cui all'articolo 2, sempre che si riscontrino le finalità
indicate all'articolo 1 della presente legge.
Art. 7 - Entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge
le regioni emaneranno le norme legislative di cui all'articolo 2.
Art. 8 - È abrogata ogni
norma incompatibile o in contrasto con la presente
legge.
LEONE
Moro -
Gullotti - Colombo - Andreotti
(2) Vedasi anche in Prospettive assistenziali, n.
www.fondazionepromozionesociale.it