Prospettive assistenziali, n. 37, gennaio-marzo 1977
Notiziario dell'Unione
per la lotta contro l'emarginazione sociale
EMARGINAZIONE
ASSISTENZIALE E LINEE DI INTERVENTO DELL'ANFAA E
DELL'UNIONE
1. Premessa
In questi ultimi anni sono state
compiute analisi sempre più approfondite delle cause che provocano
l'emarginazione assistenziale
e le conseguenti richieste di assistenza, degli scopi di controllo sociale
del settore assistenziale, della caotica organizzazione esistente, degli
sprechi incredibili di risorse finanziarie, dell'assoluto disordine in
materia di formazione degli operatori e dell'utilizzo massiccio di personale
del tutto impreparato.
Inoltre si è sempre più consapevoli che la emarginazione assistenziale è un derivato dell'emarginazione
sociale che nel nostro sistema riguarda vaste categorie e masse popolari.
Si è perciò coscienti che non è
possibile affrontare solo mediante servizi - anche alternativi - i problemi
dell'emarginazione sociale e assistenziale (1).
2. Obiettivi generali
L'assistenza e quindi
l'emarginazione possono essere superate solo se passo
dopo passo e con atti concreti viene riconosciuto ad ogni persona un ruolo
individuale e sociale, indipendente dalla propria condizione fisica e
psichica. L'obiettivo di fondo è pertanto una società
a misura dell'uomo che non si basi né sul profitto, né sul potere del singolo
o di gruppi, ma sulle esigenze dei singoli e della collettività.
Una siffatta società non può essere
certamente calata dall'alto in quanto la costruzione di un tale sistema
sociale esige l'abbattimento dei notevoli privilegi esistenti: tutta la storia
dell'uomo e dei movimenti di emancipazione insegna che
mai vi è stato l'abbandono volontario dei privilegi da parte dei gruppi che li
detenevano; insegna inoltre che solo un lavoro continuo di informazione e di
presa di coscienza e dure lotte consentono l'avanzamento delle condizioni di
benessere individuale e sociale.
Va notato al riguardo che neppure i
partiti ed i movimenti di sinistra finora si sono fatti sufficientemente
carico del sottoproletariato, nonostante che il numero degli emarginati sia in
progressivo aumento.
3. Le forze in campo: forze
sindacali e sociali, operatori, istituzioni
Dall'analisi di esperienze
concrete è emerso che per poter realizzare servizi alternativi sono necessarie
tre componenti attive: forze sindacali e sociali, operatori, istituzioni.
Le istituzioni, soprattutto quelle a
livello regionale e locale, anche se disponibili e avanzate non possono non
tenere conto dei condizionamenti:
di potere (condizionamenti nazionali e internazionali,
interessi di gruppi economici, interessi di partito, limiti ideologici, ecc.);
giuridici (ad esempio limiti legislativi, funzione spesso
repressiva degli organi, mancato 0 incompleto trasferimento di competenze,
ecc.);
finanziari (connessi per lo più alla negativa politica
finanziaria del potere centrale nei confronti delle autonomie regionali e
locali);
burocratici (spinte corporative agli apparati amministrativi e
tecnici, ecc.).
Da tutte queste considerazioni si
desume che spesso le istituzioni hanno difficoltà esterne ed interne
nell'assumere, oltre a certi limiti, un ruolo
trainante nel cambiamento. La disponibilità politica e la volontà delle
amministrazioni, quando ci sono, possono far sì che esse medino nella
direzione del cambiamento, mediazione evidentemente che avviene sulla scia delle spinte positive ricevute dalle forze sindacali e
sociali e dagli operatori sociali.
Gli operatori sociali, come quelli
sanitari, scolastici e degli altri servizi, detengono oggi in quanto tali,
anche per le carenze del movimento di base, un potere
più o meno forte nei confronti dei cittadini, degli altri lavoratori e delle
istituzioni.
Essi hanno dunque non soltanto un
ruolo tecnico, ma sono anche una forza politica che può porsi al proprio servizio
(corporativismo), al servizio dell'istituzione (con funzioni clientelari o al
massimo di razionalizzazione) o al servizio della
popolazione (partecipazione con i movimenti di base).
Poiché i movimenti di massa non hanno
sufficientemente assunto i problemi dell'assistenza, questo ruolo deve essere
oggi svolto in particolare dai movimenti di base e in particolare da gruppi di
pressione. Questa assunzione però, per diventare operante, deve diventare di massa. Pertanto il metodo di lavoro, da definire
zona per zona a seconda delle diverse realtà, dovrà
essere tale da coinvolgere i movimenti di massa, e in particolare i partiti,
le forze sindacali e sociali di sinistra o almeno i militanti di detti
organismi che ne condividono gli obiettivi e che possono favorire all'interno
delle loro stesse organizzazioni l'assunzione dei problemi dell'emarginazione
sociale e assistenziale.
Il metodo di lavoro, nell'attuale
situazione, deve inoltre essere tale da consentire la conquista di obiettivi intermedi, in modo da dimostrare la concretezza
degli obiettivi scelti, verificare la validità delle linee operative perseguite
e dare credibilità ai movimenti di base (2).
4. Partecipazione
Un'azione che si proponga
realmente come obiettivo generale una società alternativa e, come specifici
obiettivi intermedi e immediati, servizi alternativi nel campo dell'assistenza
e delle altre attività sociali, non può essere portata avanti senza adottare
la partecipazione come principio basilare.
La partecipazione reale è una cosa
ben diversa dal l'organizzazione del consenso.
È evidente che nessuna
organizzazione democratica può funzionare senza il consenso sociale: ma
occorre vedere come il consenso stesso viene costruito: se con un rapporto verticistico (cattura del consenso) oppure con un rapporto
dialettico (partecipazione delle forze sindacali e sociali e della
popolazione).
Per partecipazione intendiamo: la
determinazione collettiva dei bisogni, l'acquisizione di tutti gli elementi
necessari, la possibilità di elaborazione e di
iniziative autonome da parte delle forze sindacali e sociali con esclusione di
ogni loro gestione diretta dei servizi e di qualsiasi forma di cogestione, il
confronto con il minor numero possibile di controparti o interlocutori (a
livello nazionale: Parlamento e Governo; a livello regionale: Consiglio e
Giunta regionali; a livello locale: Unità locale di tutti i servizi gestiti da
Comuni, loro Consorzi, Comunità montane e, per le città metropolitane, Comuni e
Consigli di quartiere).
Sul piano operativo, a livello delle
unità locali o, per le città metropolitane, a livello di comune e/o di
quartiere, i punti nodali da conquistare sono:
- autocostituzione
da parte delle forze sindacali e sociali di un comitato di partecipazione che stabilisca un confronto permanente con gli argani politici e
tecnici dell'unità locale;
- il comitato di partecipazione deve
definire autonomamente i propri criteri di composizione, rappresentanza,
funzionamento e articolazione territoriale;
- fra l'amministrazione dell'Unità
locale e il comitato di partecipazione si deve stabilire un rapporto non di
consultazione, ma di confronto su tutti i problemi riguardanti
i servizi;
- al comitato di partecipazione deve
essere riconosciuta la facoltà di utilizzare le strutture dell'Unità locale per
promuovere studi e rilevazioni, indire assemblee, incontri e dibattiti sui
problemi generali e specifici sui servizi;
- ai componenti
del comitato di partecipazione deve essere consentito l'accesso a tutti i
servizi dell'Unità locale e devono essere messi a disposizione tutti i dati;
- l'organismo politico dell'Unità
locale deve trasmettere tempestivamente al comitato di partecipazione copia
dei propri atti riguardanti i servizi e deve fornire ogni altra informazione
richiesta;
- l'organismo politico dell'Unità
locale deve fornire al comitato di partecipazione i locali e gli strumenti
necessari al suo funzionamento.
In alternativa
a quanto sopra indicato (ad esempio nel caso che non si possa e non si ritenga
opportuna la costituzione del Comitato di partecipazione), si deve richiedere
alle istituzioni di stabilire un rapporto di confronto con tutte le forze
sindacali e sociali del territorio. In ogni caso andrebbe rivendicata tutta
l'informazione necessaria.
La costituzione del Comitato di
partecipazione e il rapporto di confronto con le istituzioni non contraddice
però con la presenza a titolo personale di soci dell'Unione in gruppi di
lavoro, purché tale presenza non sostituisca il
confronto fra l'istituzione e l'Unione in quanto tale e le altre forze
sindacali e sociali (3).
5. Linee di intervento dell'ANFAA e dell'Unione
Temi specifici dell'ANFAA sono: la
prevenzione dell'abbandono, l'adozione speciale dei
minori totalmente privi di assistenza materiale e morale da parte dei genitori
e dei parenti tenuti a provvedervi, l'adozione ordinaria (fino al momento
dell'estensione ai 18 anni dell'adozione speciale) dei minori come sopra non
adottabili con l'adozione speciale, l'affidamento a scopo educativo a
famiglie, persone e comunità alloggio dei minori che non possono oggettivamente
vivere presso la loro famiglia di origine o presso parenti.
Temi specifici dell'Unione, di cui l'ANFAA
fa parte, sono: la riforma dell'assistenza (V. proposta di legge di iniziativa popolare), la promozione di servizi
onnicomprensivi non assistenziali (scuola, casa, sanità, ecc.) e di servizi
socioassistenziali alternativi, la riorganizzazione totale della formazione
di base e permanente degli operatori sociali. In questi ultimi tempi l'Unione sta
ampliando il suo campo di intervento nel settore
sanitario e all'organizzazione del territorio (Unità locale).
L'ANFAA e l'Unione si caratterizzano come gruppi di pressione non corporativi nel
campo socio-assistenziale.
L'attività dell'ANFAA e dell'Unione
consiste nella raccolta e diffusione della documentazione nei settori specifici
di intervento, nella denuncia delle situazioni
negative, nella formulazione di proposte e in lotte concrete sui temi specifici
di intervento.
Strumenti di informazione
sono Prospettive assistenziali, la
diffusione di ciclostilati vari, la organizzazione e la partecipazione a
dibattiti, articoli su riviste specializzate e su giornali.
A livello nazionale, regionale e
locale l'ANFAA e l'Unione sono dei riferimenti reali
sui temi specifici portati avanti.
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* *
Ciò premesso l'ANFAA e l'Unione
devono continuare ad operare nei temi specifici di intervento
come gruppi di pressione stabilendo collegamenti continui con i partiti, le
forze sindacali e sociali e cercando di coinvolgere detti organismi e la
popolazione su iniziative specifiche sia a livello nazionale (V. proposta di
legge di iniziativa popolare), sia a livello locale.
A livello locale tale coinvolgimento
può avere carattere continuativo oppure essere realizzato su iniziative
specifiche.
Sul piano organizzativo si propone
che tutte le sezioni abbiano una sede (o propria, o presso qualche altra
organizzazione, o presso l'abitazione di un socio)
che sia aperta almeno 2-3 ore alla settimana con orario fisso e che possa
essere un punto di riferimento per la raccolta, consultazione e diffusione di
documentazione, per incontri e per collegamenti vari.
Sarebbe inoltre necessario che
secondo un orario fisso (se possibile coincidente con l'apertura della sede) i
soci ed i non soci si riunissero settimanalmente per
l'elaborazione di programmi e per decidere le iniziative da prendere. Queste
riunioni settimanali potrebbero assumere le caratteristiche di riunioni di
segreteria delle sezioni.
Si auspica che ovunque possibile le
sezioni dell'ANFAA e dell'Unione abbiano la stessa sede in modo da consentire
un lavoro comune.
Dove esiste solo una sezione dell'ANFAA
o dell'Unione, i Soci dovrebbero fare il possibile perché sorga anche la
sezione mancante.
È inoltre necessario che le sezioni
non compiano interventi a pioggia su tutti i
problemi, ma selezionino gli interventi che possono essere portati avanti a
livello locale coinvolgendo per quanto possibile altre forze sociali, o
sindacali, o partiti e la popolazione.
Allo scopo di assicurare una
maggiore incidenza a livello nazionale, regionale e locale è necessario
definire fra l'ANFAA e l'Unione alcuni interventi
comuni.
Essi potrebbero riguardare:
- la partecipazione, dando
concretezza, a livello informativo e operativo, alle
linee indicate al punto 4;
- l'Unità locale
di tutti i servizi (V. anche la scheda a pag. 22 del n. 34 di Prospettive assistenziali);
- la soppressione di tutti gli
Istituti provinciali per l'infanzia e la creazione dei relativi interventi
alternativi (V. editoriale del n. 34 di Prospettive
assistenziali).
Gli interventi alternativi
dovrebbero essere gestiti a livello di Unità locale
di tutti i servizi dai Comuni, Consorzi di Comuni, Comunità montane e, per i
Comuni metropolitani, dai Comuni e dai Consigli di quartiere.
In particolare l'ANFAA e l'Unione dovranno operare affinché i Comuni inseriscano nei loro
bilanci e nei loro programmi le spese obbligatorie relative al mantenimento
degli inabili al lavoro come previsto dal R.D. 31 marzo 1934 n. 383, art. 91,
lettera H, punto 6.
Si ricorda che il R.D. 19 novembre
1889 n. 6535 (ancora in vigore) precisa che gli inabili al lavoro comprendono i
minori, gli handicappati adulti e gli anziani. Sono escluse solamente le
persone nei confronti delle quali leggi specifiche
attribuiscono la competenza ad altri enti (come ad esempio per gli orfani).
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Altri eventuali interventi possono
evidentemente essere decisi dalle sezioni.
Per quanto concerne gli interventi
sulle cause politiche, economiche e sociali dell'emarginazione, l'ANFAA e
l'Unione non sono realisticamente in grado da sole di
svolgere nessuna azione che abbia un qualche sbocco concreto. Su questo
aspetto, l'ANFAA e l'Unione possono solo collaborare
con i movimenti di massa, sollecitandoli inoltre ad assumere essi stessi linee
politiche ed operative corrette per il superamento dell'assistenza.
6. Quote sociali e per
abbonamenti a Prospettive assistenziali
Le quote dell'ANFAA e dell'Unione
restano quelle stabilite: Soci L. 5.000 all'anno (di cui la metà resta alle sezioni) + L. 5.000 per l'abbonamento a Prospettive assistenziali.
Per gli enti e le associazioni che
aderiscono all'Unione la quota associativa è di L. 25.000 + L. 5.000 per
l'abbonamento a Prospettive assistenziali.
Per l'adesione all'ANFAA e
all'Unione di gruppi si propone che le Sezioni possono decidere autonomamente
di fissare quote inferiori.
Per l'abbonamento a Prospettive assistenziali
di gruppi si propone che la redazione della rivista possa praticare sconti
fino al 50%.
7. Obiettivi intermedi
nel campo dei servizi non assistenziali (vedere editoriale sul n. 34 di Prospettive assistenziali).
8. Priorità di intervento nel campo dei servizi socio-assistenziali
Per le persone che attualmente necessitano di interventi assistenziali e per le
quali non è possibile risolvere i problemi con la messa a disposizione di
servizi non assistenziali, le priorità degli interventi assistenziali possono
essere così individuate:
a) contributi economici diretti a
garantire il minimo vitale e calcolati in base a
parametri prefissati anche al fine di evitare ogni forma di clientelismo;
b) assistenza domiciliare (pulizia
alloggio, disbrigo faccende domestiche e di commissioni, fornitura pasti caldi
a domicilio, servizi di lavanderia e di accompagnamento,
ecc.).
L'assistenza domiciliare dovrebbe
essere erogata solo a coloro il cui reddito sia
inferiore ad un parametro prefissato (ad esempio minimo vitale + importo
massimo delle spese sostenute per l'assistenza domiciliare).
L'assistenza domiciliare va
integrata da prestazioni, che devono invece essere aperte e gratuite per
tutti, di assistenza domiciliare infermieristica,
riabilitativa, medica, compresa, là dove possibile, la specializzazione a
domicilio;
c) adozione speciale e tradizionale
dei minori, tenendo presente che l'adozione tradizionale non deve essere
applicabile ai minori adottabili con adozione speciale;
d) affidamenti e inserimenti presso
volontari (famiglie, persone, nuclei parafamiliari composti da
due o più volontari) e precisamente:
- affidamenti educativi di minori;
- affidamenti assistenziali
di interdetti;
- inserimenti di handicappati
adulti;
- inserimenti di anziani.
e) comunità alloggio gestite
direttamente dai Comuni, Consorzi di Comuni e Comunità montane
(Unità locali di tutti i servizi).
9. Programmazione
partecipata (4)
La programmazione è una delle
condizioni fondamentali per un modo democratico di governare.
Essa deve avere le seguenti caratteristiche di fondo:
- aderenza alle esigenze reali;
- concezione globale
delle esigenze dei cittadini.
Nella programmazione dei servizi
sanitari e sociali e della formazione del relativo personale, è necessario
tener conto delle connessioni con gli altri servizi: casa, istruzione, cultura,
tempo libero, ecc.
Circa il metodo della programmazione i punti di fondo sono:
- esplicitazione
degli obiettivi da parte dei livelli di governo interessati (nazionale, regionale, locale) quale condizione essenziale;
- costruzione partecipata di tutto
il processo di programmazione dalla esplicitazione degli obiettivi sino alla fase decisionale;
- ruolo tecnico-politico delle
commissioni per la programmazione;
- processo
discendente e ascendente; - compatibilità e priorità;
- verifiche partecipate
(consultazioni non formali, ma confronti reali);
- sperimentazione operativa delle
proposte e gestione partecipata.
Per poter realizzare la
programmazione e la gestione partecipata diventa un fattore essenziale l'informazione alle forze sindacali e sociali e alla
popolazione da parte delle istituzioni e degli operatori.
Al riguardo vanno precisati i punti
seguenti:
- ruolo delle
istituzioni, degli operatori, dei movimenti di base e della popolazione;
- caratteristiche dell'informazione
(accessibilità, tempestività, completezza, ecc.);
- modalità di realizzazione
del sistema informativo;
- spazi di autogestione.
La realizzazione di una
programmazione e gestione partecipata in un processo continuo di informazione richiede inoltre:
- il lavoro di
gruppo a livello delle istituzioni e dei servizi;
- la degerarchizzazione
e la sburocratizzazione dei servizi;
- una diversa
formazione di base e permanente degli operatori sanitari e sociali.
10. Adozione speciale
Vi è da verificare se la proposta di
legge numero 1911 presentata nella scorsa legislatura dall'on.
Cassanmagnago è ancora valida e
quali iniziative sono da prendere nei confronti del nuovo Parlamento e
del Governo.
11. Affidamenti
educativi di minori, affidamenti assistenziali di
interdetti, inserimenti di handicappati adulti e di anziani presso famiglie, persone e comunità
alloggio (vedere le delibere della Giunta regionale del Piemonte e del Comune
di Torino e la bozza di convenzione fra il Comune e
Vi è inoltre da decidere se è
opportuno richiedere la presentazione al Parlamento di una proposta di legge
sugli affidamenti, inserimenti e comunità alloggio. Nella scorsa legislatura
era stata presentata dall'on. Foschi la proposta di
legge n. 750.
(1) Bibliografia: Prospettive assistenziali, in particolare il n. 29 bis; G. ALASIA, F. FRECCERO, M. GALLINA, F. SANTANERA, Assistenza,
emarginazione e lotta di classe, Ieri e oggi, Feltrinelli,
(2) Bibliografia: Atti del Convegno di
Torino del 6-7 marzo 1976 su «Unità
locale dei servizi, problemi aperti e prospettive dei servizi sociali e
sanitari»,
(3) Bibliografia: Prospettive assistenziali: n. 19, pag. 57, «No delle ACLI alla
cogestione»; n. 21, pag. 92, «Cogestione e controllo
democratico»; n. 29, pag. 24, «La partecipazione come
controllo democratico».
(4) Bibliografia: V. editoriale n. 35 di Prospettive assistenziali.
www.fondazionepromozionesociale.it