Prospettive assistenziali, n. 37, gennaio-marzo 1977

 

 

Notiziario dell'Unione per la lotta contro l'emarginazione sociale

 

 

EMARGINAZIONE ASSISTENZIALE E LINEE DI INTERVENTO DELL'ANFAA E DELL'UNIONE

 

1. Premessa

In questi ultimi anni sono state compiute ana­lisi sempre più approfondite delle cause che pro­vocano l'emarginazione assistenziale e le conse­guenti richieste di assistenza, degli scopi di con­trollo sociale del settore assistenziale, della cao­tica organizzazione esistente, degli sprechi in­credibili di risorse finanziarie, dell'assoluto di­sordine in materia di formazione degli operatori e dell'utilizzo massiccio di personale del tutto impreparato.

Inoltre si è sempre più consapevoli che la emarginazione assistenziale è un derivato dell'emarginazione sociale che nel nostro sistema riguarda vaste categorie e masse popolari.

Si è perciò coscienti che non è possibile af­frontare solo mediante servizi - anche alterna­tivi - i problemi dell'emarginazione sociale e assistenziale (1).

 

2. Obiettivi generali

L'assistenza e quindi l'emarginazione possono essere superate solo se passo dopo passo e con atti concreti viene riconosciuto ad ogni persona un ruolo individuale e sociale, indipendente dal­la propria condizione fisica e psichica. L'obietti­vo di fondo è pertanto una società a misura dell'uomo che non si basi né sul profitto, né sul po­tere del singolo o di gruppi, ma sulle esigenze dei singoli e della collettività.

Una siffatta società non può essere certamen­te calata dall'alto in quanto la costruzione di un tale sistema sociale esige l'abbattimento dei no­tevoli privilegi esistenti: tutta la storia dell'uomo e dei movimenti di emancipazione insegna che mai vi è stato l'abbandono volontario dei privilegi da parte dei gruppi che li detenevano; insegna inoltre che solo un lavoro continuo di informa­zione e di presa di coscienza e dure lotte con­sentono l'avanzamento delle condizioni di benes­sere individuale e sociale.

Va notato al riguardo che neppure i partiti ed i movimenti di sinistra finora si sono fatti suffi­cientemente carico del sottoproletariato, nono­stante che il numero degli emarginati sia in pro­gressivo aumento.

 

3. Le forze in campo: forze sindacali e sociali, operatori, istituzioni

Dall'analisi di esperienze concrete è emerso che per poter realizzare servizi alternativi sono necessarie tre componenti attive: forze sinda­cali e sociali, operatori, istituzioni.

Le istituzioni, soprattutto quelle a livello regio­nale e locale, anche se disponibili e avanzate non possono non tenere conto dei condizionamenti:

di potere (condizionamenti nazionali e interna­zionali, interessi di gruppi economici, interessi di partito, limiti ideologici, ecc.);

giuridici (ad esempio limiti legislativi, funzio­ne spesso repressiva degli organi, mancato 0 incompleto trasferimento di competenze, ecc.);

finanziari (connessi per lo più alla negativa po­litica finanziaria del potere centrale nei confronti delle autonomie regionali e locali);

burocratici (spinte corporative agli apparati amministrativi e tecnici, ecc.).

Da tutte queste considerazioni si desume che spesso le istituzioni hanno difficoltà esterne ed interne nell'assumere, oltre a certi limiti, un ruo­lo trainante nel cambiamento. La disponibilità politica e la volontà delle amministrazioni, quan­do ci sono, possono far sì che esse medino nella direzione del cambiamento, mediazione eviden­temente che avviene sulla scia delle spinte posi­tive ricevute dalle forze sindacali e sociali e da­gli operatori sociali.

Gli operatori sociali, come quelli sanitari, sco­lastici e degli altri servizi, detengono oggi in quanto tali, anche per le carenze del movimento di base, un potere più o meno forte nei confronti dei cittadini, degli altri lavoratori e delle istitu­zioni.

Essi hanno dunque non soltanto un ruolo tec­nico, ma sono anche una forza politica che può porsi al proprio servizio (corporativismo), al ser­vizio dell'istituzione (con funzioni clientelari o al massimo di razionalizzazione) o al servizio della popolazione (partecipazione con i movimenti di base).

Poiché i movimenti di massa non hanno suffi­cientemente assunto i problemi dell'assistenza, questo ruolo deve essere oggi svolto in partico­lare dai movimenti di base e in particolare da gruppi di pressione. Questa assunzione però, per diventare operante, deve diventare di massa. Per­tanto il metodo di lavoro, da definire zona per zona a seconda delle diverse realtà, dovrà esse­re tale da coinvolgere i movimenti di massa, e in particolare i partiti, le forze sindacali e sociali di sinistra o almeno i militanti di detti organismi che ne condividono gli obiettivi e che possono fa­vorire all'interno delle loro stesse organizzazioni l'assunzione dei problemi dell'emarginazione so­ciale e assistenziale.

Il metodo di lavoro, nell'attuale situazione, de­ve inoltre essere tale da consentire la conquista di obiettivi intermedi, in modo da dimostrare la concretezza degli obiettivi scelti, verificare la validità delle linee operative perseguite e dare credibilità ai movimenti di base (2).

 

4. Partecipazione

Un'azione che si proponga realmente come obiettivo generale una società alternativa e, co­me specifici obiettivi intermedi e immediati, ser­vizi alternativi nel campo dell'assistenza e delle altre attività sociali, non può essere portata avan­ti senza adottare la partecipazione come princi­pio basilare.

La partecipazione reale è una cosa ben diversa dal l'organizzazione del consenso.

È evidente che nessuna organizzazione demo­cratica può funzionare senza il consenso sociale: ma occorre vedere come il consenso stesso vie­ne costruito: se con un rapporto verticistico (cat­tura del consenso) oppure con un rapporto dia­lettico (partecipazione delle forze sindacali e so­ciali e della popolazione).

Per partecipazione intendiamo: la determina­zione collettiva dei bisogni, l'acquisizione di tut­ti gli elementi necessari, la possibilità di elabo­razione e di iniziative autonome da parte delle forze sindacali e sociali con esclusione di ogni loro gestione diretta dei servizi e di qualsiasi forma di cogestione, il confronto con il minor nu­mero possibile di controparti o interlocutori (a livello nazionale: Parlamento e Governo; a livello regionale: Consiglio e Giunta regionali; a livello locale: Unità locale di tutti i servizi gestiti da Comuni, loro Consorzi, Comunità montane e, per le città metropolitane, Comuni e Consigli di quar­tiere).

Sul piano operativo, a livello delle unità locali o, per le città metropolitane, a livello di comune e/o di quartiere, i punti nodali da conquistare sono:

- autocostituzione da parte delle forze sinda­cali e sociali di un comitato di partecipazione che stabilisca un confronto permanente con gli argani politici e tecnici dell'unità locale;

- il comitato di partecipazione deve definire autonomamente i propri criteri di composizione, rappresentanza, funzionamento e articolazione territoriale;

- fra l'amministrazione dell'Unità locale e il comitato di partecipazione si deve stabilire un rapporto non di consultazione, ma di confronto su tutti i problemi riguardanti i servizi;

- al comitato di partecipazione deve essere riconosciuta la facoltà di utilizzare le strutture dell'Unità locale per promuovere studi e rileva­zioni, indire assemblee, incontri e dibattiti sui problemi generali e specifici sui servizi;

- ai componenti del comitato di partecipazio­ne deve essere consentito l'accesso a tutti i servizi dell'Unità locale e devono essere messi a disposizione tutti i dati;

- l'organismo politico dell'Unità locale deve trasmettere tempestivamente al comitato di par­tecipazione copia dei propri atti riguardanti i ser­vizi e deve fornire ogni altra informazione ri­chiesta;

- l'organismo politico dell'Unità locale deve fornire al comitato di partecipazione i locali e gli strumenti necessari al suo funzionamento.

In alternativa a quanto sopra indicato (ad esempio nel caso che non si possa e non si ri­tenga opportuna la costituzione del Comitato di partecipazione), si deve richiedere alle istituzio­ni di stabilire un rapporto di confronto con tutte le forze sindacali e sociali del territorio. In ogni caso andrebbe rivendicata tutta l'informazione necessaria.

La costituzione del Comitato di partecipazione e il rapporto di confronto con le istituzioni non contraddice però con la presenza a titolo perso­nale di soci dell'Unione in gruppi di lavoro, pur­ché tale presenza non sostituisca il confronto fra l'istituzione e l'Unione in quanto tale e le altre forze sindacali e sociali (3).

 

5. Linee di intervento dell'ANFAA e dell'Unione

Temi specifici dell'ANFAA sono: la prevenzio­ne dell'abbandono, l'adozione speciale dei minori totalmente privi di assistenza materiale e morale da parte dei genitori e dei parenti tenuti a prov­vedervi, l'adozione ordinaria (fino al momento dell'estensione ai 18 anni dell'adozione speciale) dei minori come sopra non adottabili con l'ado­zione speciale, l'affidamento a scopo educativo a famiglie, persone e comunità alloggio dei minori che non possono oggettivamente vivere presso la loro famiglia di origine o presso parenti.

Temi specifici dell'Unione, di cui l'ANFAA fa parte, sono: la riforma dell'assistenza (V. propo­sta di legge di iniziativa popolare), la promozio­ne di servizi onnicomprensivi non assistenziali (scuola, casa, sanità, ecc.) e di servizi socio­assistenziali alternativi, la riorganizzazione tota­le della formazione di base e permanente degli operatori sociali. In questi ultimi tempi l'Unione sta ampliando il suo campo di intervento nel set­tore sanitario e all'organizzazione del territorio (Unità locale).

L'ANFAA e l'Unione si caratterizzano come gruppi di pressione non corporativi nel campo socio-assistenziale.

L'attività dell'ANFAA e dell'Unione consiste nella raccolta e diffusione della documentazione nei settori specifici di intervento, nella denuncia delle situazioni negative, nella formulazione di proposte e in lotte concrete sui temi specifici di intervento.

Strumenti di informazione sono Prospettive assistenziali, la diffusione di ciclostilati vari, la organizzazione e la partecipazione a dibattiti, ar­ticoli su riviste specializzate e su giornali.

A livello nazionale, regionale e locale l'ANFAA e l'Unione sono dei riferimenti reali sui temi spe­cifici portati avanti.

 

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Ciò premesso l'ANFAA e l'Unione devono con­tinuare ad operare nei temi specifici di interven­to come gruppi di pressione stabilendo collega­menti continui con i partiti, le forze sindacali e sociali e cercando di coinvolgere detti organismi e la popolazione su iniziative specifiche sia a li­vello nazionale (V. proposta di legge di iniziativa popolare), sia a livello locale.

A livello locale tale coinvolgimento può avere carattere continuativo oppure essere realizzato su iniziative specifiche.

Sul piano organizzativo si propone che tutte le sezioni abbiano una sede (o propria, o presso qualche altra organizzazione, o presso l'abitazio­ne di un socio) che sia aperta almeno 2-3 ore alla settimana con orario fisso e che possa essere un punto di riferimento per la raccolta, consultazio­ne e diffusione di documentazione, per incontri e per collegamenti vari.

Sarebbe inoltre necessario che secondo un orario fisso (se possibile coincidente con l'aper­tura della sede) i soci ed i non soci si riunissero settimanalmente per l'elaborazione di programmi e per decidere le iniziative da prendere. Queste riunioni settimanali potrebbero assu­mere le caratteristiche di riunioni di segreteria delle sezioni.

Si auspica che ovunque possibile le sezioni dell'ANFAA e dell'Unione abbiano la stessa sede in modo da consentire un lavoro comune.

Dove esiste solo una sezione dell'ANFAA o dell'Unione, i Soci dovrebbero fare il possibile perché sorga anche la sezione mancante.

È inoltre necessario che le sezioni non com­piano interventi a pioggia su tutti i problemi, ma selezionino gli interventi che possono essere portati avanti a livello locale coinvolgendo per quanto possibile altre forze sociali, o sindacali, o partiti e la popolazione.

Allo scopo di assicurare una maggiore inciden­za a livello nazionale, regionale e locale è neces­sario definire fra l'ANFAA e l'Unione alcuni in­terventi comuni.

Essi potrebbero riguardare:

- la partecipazione, dando concretezza, a li­vello informativo e operativo, alle linee indicate al punto 4;

- l'Unità locale di tutti i servizi (V. anche la scheda a pag. 22 del n. 34 di Prospettive assi­stenziali);

- la soppressione di tutti gli Istituti provin­ciali per l'infanzia e la creazione dei relativi in­terventi alternativi (V. editoriale del n. 34 di Prospettive assistenziali).

Gli interventi alternativi dovrebbero essere ge­stiti a livello di Unità locale di tutti i servizi dai Comuni, Consorzi di Comuni, Comunità monta­ne e, per i Comuni metropolitani, dai Comuni e dai Consigli di quartiere. La Provincia dovrebbe essere esclusa dalla gestione dell'Unità locale e dei relativi servizi. Potrebbero essere previsti a livello provinciale, specialmente nella fase tran­sitoria, i servizi per le gestanti e madri nubili, che però dovrebbero essere posti sotto gestione socio-assistenziale e non sotto gestione medico­sanitaria.

In particolare l'ANFAA e l'Unione dovranno operare affinché i Comuni inseriscano nei loro bilanci e nei loro programmi le spese obbliga­torie relative al mantenimento degli inabili al lavoro come previsto dal R.D. 31 marzo 1934 n. 383, art. 91, lettera H, punto 6.

Si ricorda che il R.D. 19 novembre 1889 n. 6535 (ancora in vigore) precisa che gli inabili al lavoro comprendono i minori, gli handicappati adulti e gli anziani. Sono escluse solamente le persone nei confronti delle quali leggi specifiche attri­buiscono la competenza ad altri enti (come ad esempio per gli orfani).

 

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Altri eventuali interventi possono evidente­mente essere decisi dalle sezioni.

Per quanto concerne gli interventi sulle cause politiche, economiche e sociali dell'emarginazio­ne, l'ANFAA e l'Unione non sono realisticamen­te in grado da sole di svolgere nessuna azione che abbia un qualche sbocco concreto. Su que­sto aspetto, l'ANFAA e l'Unione possono solo collaborare con i movimenti di massa, sollecitan­doli inoltre ad assumere essi stessi linee politi­che ed operative corrette per il superamento dell'assistenza.

 

6. Quote sociali e per abbonamenti a Prospettive assistenziali

Le quote dell'ANFAA e dell'Unione restano quelle stabilite: Soci L. 5.000 all'anno (di cui la metà resta alle sezioni) + L. 5.000 per l'abbona­mento a Prospettive assistenziali.

Per gli enti e le associazioni che aderiscono all'Unione la quota associativa è di L. 25.000 + L. 5.000 per l'abbonamento a Prospettive assi­stenziali.

Per l'adesione all'ANFAA e all'Unione di grup­pi si propone che le Sezioni possono decidere autonomamente di fissare quote inferiori.

Per l'abbonamento a Prospettive assistenziali di gruppi si propone che la redazione della rivi­sta possa praticare sconti fino al 50%.

 

7. Obiettivi intermedi nel campo dei servizi non assistenziali (vedere editoriale sul n. 34 di Prospettive assistenziali).

 

8. Priorità di intervento nel campo dei servizi socio-assistenziali

Per le persone che attualmente necessitano di interventi assistenziali e per le quali non è possibile risolvere i problemi con la messa a disposizione di servizi non assistenziali, le prio­rità degli interventi assistenziali possono essere così individuate:

a) contributi economici diretti a garantire il minimo vitale e calcolati in base a parametri pre­fissati anche al fine di evitare ogni forma di clientelismo;

b) assistenza domiciliare (pulizia alloggio, di­sbrigo faccende domestiche e di commissioni, fornitura pasti caldi a domicilio, servizi di lavan­deria e di accompagnamento, ecc.).

L'assistenza domiciliare dovrebbe essere ero­gata solo a coloro il cui reddito sia inferiore ad un parametro prefissato (ad esempio minimo vi­tale + importo massimo delle spese sostenute per l'assistenza domiciliare).

L'assistenza domiciliare va integrata da pre­stazioni, che devono invece essere aperte e gra­tuite per tutti, di assistenza domiciliare infermie­ristica, riabilitativa, medica, compresa, là dove possibile, la specializzazione a domicilio;

c) adozione speciale e tradizionale dei minori, tenendo presente che l'adozione tradizionale non deve essere applicabile ai minori adottabili con adozione speciale;

d) affidamenti e inserimenti presso volontari (famiglie, persone, nuclei parafamiliari composti da due o più volontari) e precisamente:

- affidamenti educativi di minori;

- affidamenti assistenziali di interdetti;

- inserimenti di handicappati adulti;

- inserimenti di anziani.

e) comunità alloggio gestite direttamente dai Comuni, Consorzi di Comuni e Comunità monta­ne (Unità locali di tutti i servizi).

 

9. Programmazione partecipata (4)

La programmazione è una delle condizioni fon­damentali per un modo democratico di governa­re. Essa deve avere le seguenti caratteristiche di fondo:

- aderenza alle esigenze reali;

- concezione globale delle esigenze dei cittadini.

Nella programmazione dei servizi sanitari e sociali e della formazione del relativo personale, è necessario tener conto delle connessioni con gli altri servizi: casa, istruzione, cultura, tempo libero, ecc.

Circa il metodo della programmazione i punti di fondo sono:

- esplicitazione degli obiettivi da parte dei livelli di governo interessati (nazionale, regiona­le, locale) quale condizione essenziale;

- costruzione partecipata di tutto il proces­so di programmazione dalla esplicitazione degli obiettivi sino alla fase decisionale;

- ruolo tecnico-politico delle commissioni per la programmazione;

- processo discendente e ascendente; - compatibilità e priorità;

- verifiche partecipate (consultazioni non formali, ma confronti reali);

- sperimentazione operativa delle proposte e gestione partecipata.

Per poter realizzare la programmazione e la gestione partecipata diventa un fattore essenzia­le l'informazione alle forze sindacali e sociali e alla popolazione da parte delle istituzioni e degli operatori.

Al riguardo vanno precisati i punti seguenti:

- ruolo delle istituzioni, degli operatori, dei movimenti di base e della popolazione;

- caratteristiche dell'informazione (acces­sibilità, tempestività, completezza, ecc.);

- modalità di realizzazione del sistema in­formativo;

- spazi di autogestione.

La realizzazione di una programmazione e ge­stione partecipata in un processo continuo di informazione richiede inoltre:

- il lavoro di gruppo a livello delle istitu­zioni e dei servizi;

- la degerarchizzazione e la sburocratizza­zione dei servizi;

- una diversa formazione di base e perma­nente degli operatori sanitari e sociali.

 

10. Adozione speciale

Vi è da verificare se la proposta di legge nu­mero 1911 presentata nella scorsa legislatura dall'on. Cassanmagnago è ancora valida e quali iniziative sono da prendere nei confronti del nuovo Parlamento e del Governo.

 

11. Affidamenti educativi di minori, affidamenti assistenziali di interdetti, inserimenti di han­dicappati adulti e di anziani presso famiglie, persone e comunità alloggio (vedere le delibere della Giunta regionale del Piemonte e del Co­mune di Torino e la bozza di convenzione fra il Comune e la Provincia di Torino riportate nel n. 35 di Prospettive assistenziali).

Vi è inoltre da decidere se è opportuno richie­dere la presentazione al Parlamento di una pro­posta di legge sugli affidamenti, inserimenti e comunità alloggio. Nella scorsa legislatura era stata presentata dall'on. Foschi la proposta di legge n. 750.

 

 

 

 

 

(1) Bibliografia: Prospettive assistenziali, in particolare il n. 29 bis; G. ALASIA, F. FRECCERO, M. GALLINA, F. SAN­TANERA, Assistenza, emarginazione e lotta di classe, Ieri e oggi, Feltrinelli, 1975, L. 1.800; B. GUIDETTI SERRA e F. SAN­TANERA, Il Paese dei Celestini, Einaudi, 1973, L. 2.000; E. SAVI, Relazione al dibattito del 31-1-1976 su «Il ruolo dell'ente locale per il superamento dell'assistenza beneficenza».

 (2) Bibliografia: Atti del Convegno di Torino del 6-7 marzo 1976 su «Unità locale dei servizi, problemi aperti e pro­spettive dei servizi sociali e sanitari», 1976, L. 2.500 (vendita presso Prospettive assistenziali, Via Artisti 34, Torino).

(3) Bibliografia: Prospettive assistenziali: n. 19, pag. 57, «No delle ACLI alla cogestione»; n. 21, pag. 92, «Cogestione e controllo democratico»; n. 29, pag. 24, «La partecipazione come controllo democratico».

(4) Bibliografia: V. editoriale n. 35 di Prospettive assistenziali.

 

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