Prospettive assistenziali, n. 39, luglio-settembre 1977

 

 

BILANCIO DEI PRIMI DIECI ANNI DI APPLICAZIONE DELLA LEGGE SULL'ADOZIONE SPECIALE

 

 

L'entrata in vigore della legge n. 431 del 5 giu­gno 1967, introducendo nel nostro ordinamento l'istituto giuridico dell'adozione speciale, rappre­sentò una rottura rispetto alle concezioni esi­stenti in materia di infanzia abbandonata e di adozione (1).

Infatti, sul primo punto, fino a quel momento, gli enti pubblici e privati di assistenza avevano il più completo potere discrezionale di tenere ricoverati negli istituti i bambini abbandonati o di affidarli a famiglie e persone di ogni età, per qualsiasi motivazione li accogliessero e con il legame o non legame giuridico che ritenevano opportuno (semplice affidamento, adozione ordi­naria; affiliazione dopo i tre anni di affidamento, assunzione della tutela).

I bambini potevano essere affidati a famiglie e a persone anche dagli ufficiali di stato civile (a coloro che dichiaravano di aver assistito al parto della donna che non riconosceva il bam­bino) e da intermediari (2).

L'autorità giudiziaria non aveva alcun potere di intervento per la sistemazione dei bambini abbandonati, poiché provvedeva solamente a rati­ficare le decisioni prese dalle persone che li avevano accolti: pronuncia dell'adozione ordinaria e dell'affiliazione, decreto di affidamento, nomi­na dei tutori, controllando solo alcuni aspetti formali (ad esempio l'età degli adottanti).

Circa il secondo punto è stato giustamente affermato che l'adozione speciale ha rappresen­tato una rivoluzione copernicana rispetto a quella ordinaria, in quanto con la legge 431 al centro del sistema è stato posto il bambino in situazio­ne di abbandono in luogo delle coppie e delle persone senza discendenti com'era nel vecchio sistema.

Inoltre la legge sull'adozione speciale ha af­fermato il fondamentale principio secondo cui la filiazione non è un semplice fatto biologico, ma consiste soprattutto nel rapporto reciproca­mente formativo fra genitori e figli. Ne deriva pertanto che nei casi di totale abbandono mate­riale e morale, i minori hanno il diritto di avere una famiglia completa.

Il prospetto indica le sostanziali differenze fra adozione speciale e ordinaria.

 

Adozione speciale	Adozione ordinaria (3)
L'adozione speciale ha lo scopo esclusivo di dare una famiglia ai bambini che ne sono privi.	L'adozione ordinaria ha lo scopo di consentire a chi è privo di prole di trasmettere il cognome e il patrimonio.
Possono adottare soltanto i coniugi sposati da 5 anni, non separati neppure di fatto e che sono fisicamente e moralmente idonei ad educare ed istruire il minore.	Può adottare qualsiasi persona, sia essa spo­sata, celibe, nubile o vedova.
L'adozione speciale è consentita soltanto nei riguardi dei minori degli anni 8 dichiarati in stato di adottabilità dal Tribunale per i minorenni per­ché privi di assistenza materiale e morale da parte dei genitori o dei parenti tenuti a provve­dervi.	La persona che si intende adottare con ado­zione ordinaria può essere parente o non paren­te, in stato di abbandono o circondata dall'affetto dei suoi genitori.
Per dare ai bambini dei genitori e non dei nonni è previsto che la differenza di età tra il bambino e i coniugi che intendono adottare con adozione speciale non sia superiore ai 45 anni (e non infe­riore agli anni 20).	L'adottante con adozione ordinaria deve avere un'età superiore ai 35 o ai 30 anni in casi ecce­zionali. Pertanto anche un ottantenne può adot­tare un bambino.
Possono adottare con adozione speciale i co­niugi con o senza prole.	Non possono adottare con adozione ordinaria le persone che hanno discendenti.
Il Tribunale per i minorenni deve scegliere la famiglia che risponde meglio alle esigenze del bambino e deve vigilare sul buon andamento dell'affidamento preadottivo. La selezione e preparazione dei coniugi adot­tanti è necessaria per evitare che il bambino venga affidato a coniugi inidonei.	Nulla viene fatto per accertare le capacità educative degli adottanti con adozione ordinaria. La legge prescrive solo che l'adozione debba convenire all'adottando e ciò é sempre stato in­terpretato solo per quanto concerne l'aspetto economico.
Con l'adozione speciale l'adottato assume lo stato di figlio legittimo degli adottanti. Con l'adozione speciale il bambino stabilisce pieni rapporti di parentela con ascendenti e di­scendenti degli adottanti. Con l'adozione speciale cessa ogni rapporto tra l'adottato e la famiglia di origine.	L'adottato con adozione ordinaria non modifica il suo status originario (figlio legittimo, figlio naturale). Con l'adozione ordinaria il bambino non stabi­lisce alcun rapporto di parentela con gli ascen­denti e discendenti dell'adottante. L'adottato non rompe i rapporti giuridici con la famiglia di origine.

 

 

Prima fase di applicazione

Fin dall'inizio sorsero numerose difficoltà di applicazione della legge sull'adozione speciale, causate principalmente dai seguenti fatti:

a) resistenze notevoli da parte degli istituti di assistenza all'infanzia, soprattutto di quelli privati, che in molti casi hanno attuato un vero e proprio boicottaggio alla legge 431 non inviando all'autorità giudiziaria gli elenchi trimestrali dei minori ricoverati come prescritto dall'art. 314/5 (4). Purtroppo tale situazione perdura tuttora, an­che se in misura ridotta;

b) gravi erano le carenze di organici e stru­menti dei Tribunali per i minorenni. Anzi, fino all'entrata in vigore della legge 12 marzo 1968 n. 181, solo parzialmente innovativa per l'incom­prensione di tutti i parlamentari e per il mancato appoggio della magistratura (5), la maggior parte di magistrati minorili lavorava solo a tempo par­ziale e spesso per poche ore al mese.

Per conoscere la situazione dei Tribunali per i minorenni, l'ANFAA effettuò una indagine cono­scitiva dalla quale emersero in modo evidente le gravissime disfunzioni sia dei Tribunali per i mi­norenni, sia degli uffici del Giudice tutelare (6).

Solo con la legge n. 35 del 9-3-1971 si arrivò finalmente a dotare i Tribunali per i minorenni di proprie piante organiche con tutti i magistrati a tempo pieno (7);

c) l'ideologia di molti, troppi magistrati mino­rili ha costituito, e costituisce ancora oggi, sia pure in misura inferiore rispetto ai primi anni di applicazione della legge 431, un ostacolo impor­tante. Basti pensare:

- alla non effettuazione del censimento degli istituti di assistenza all'infanzia operanti nel ter­ritorio di competenza (tuttora non compiuto dalla maggioranza dei Tribunali per i minorenni) per cui l'autorità giudiziaria non è in grado di cono­scere le istituzioni che non provvedono all'invio degli elenchi trimestrali dei minori ricoverati;

- alla assenza di denunce da parte dei Giudi­ci tutelari e dei Tribunali per i minorenni e rela­tive Procure nei confronti dei dirigenti degli isti­tuti inadempienti;

- all'applicazione dell'adozione ordinaria nei confronti dei minori adottabili con adozione spe­ciale, creando in tal modo situazioni drammati­camente lesive per i bambini (8) e favorendo il già fiorente mercato dei bambini;

- alle assurde modalità di affidamento pre­adottivo messe in atto trattando i bambini come merce qualsiasi (9);

d) all'assenza quasi totale di controlli da parte dell'ONMI a cui competeva (fino al 31-12-1975) la vigilanza degli istituti pubblici e privati di as­sistenza all'infanzia (10). Queste funzioni sono state trasferite alle Regioni a partire dall'1-1­1976;

e) alla quasi assoluta inattività accertata nei riguardi della stragrande maggioranza dei giudi­ci tutelari, inattività non modificata da incontri personali, dall'invio di lettere e circolari. Gli uf­fici delle tutele sono tuttora quasi del tutto inat­tivi e la situazione non sembra possa migliorare sia per l'alto numero degli uffici (899), sia per i continui trasferimenti dei giudici, sia per la scarsa sensibilità dei magistrati addetti che, an­che per motivi di carriera, non si impegnano mol­to nel campo dei minori.

Ne deriva pertanto che la linea da seguire non è quella della ristrutturazione e tanto meno del potenziamento degli uffici del giudice tutelare; sembra invece preferibile puntare al trasferimen­to delle loro funzioni ai Tribunali per i minorenni opportunamente adeguati alle esigenze. In tal modo si arriverebbe all'unificazione nei Tribunali per i minorenni degli interventi nei confronti dei bambini e dei giovani (11).

 

TABELLA 1

Distretti       1	Materie       2	1964       3	1965       4	1966       5	1967       6	1968       7	1969       8	1970       9	1971       10	1972       11	1973       12	Media annua adozioni ordinarie minorenni dal 1964 al 1966 13	Media annua affidamenti preadottivi dal 1969 al 1973   14
Torino	Adozioni ordinarie minorenni	83	99	113								98
	Adozioni ordinarie maggiorenni	31	39	36
	Totale adozioni ordinarie	114	138	149	87	282	98	50	45	41	64
	Affidamenti preadottivi				1	219	289	216	434	265	297		300
	Adozioni speciali				2	184	210	305	311	435	234
Genova	Adozioni ordinarie minorenni	68	50	64								61
	Adozioni ordinarie maggiorenni	28	16	15
	Totale adozioni ordinarie	96	66	79	75	56	57	47	68	36	31
	Affidamenti preadottivi				-	70	119	93	113	101	62		98
	Adozioni speciali				2	81	122	174	117	131	81
Milano	Adozioni ordinarie minorenni	135	138	172								148
	Adozioni ordinarie maggiorenni	34	48	39
	Totale adozioni ordinarie	169	186	211	170	68	101	70	84	67	71
	Affidamenti preadottivi				-	184	306	323	477	215	350		337
	Adozioni speciali				132	390	321	468	463	389	332
Brescia	Adozioni ordinarie minorenni	77	59	64								gy
	Adozioni ordinarie maggiorenni	13	13	16
	Totale adozioni ordinarie	90	72	80	56	129	16	26	17	15	8
	Affidamenti preadottivi				-	28	79	111	62	79	107		88
	Adozioni speciali				14	30	87	146	28	124	91
Trento	Adozioni ordinarie minorenni	26	33	28								29
	Adozioni ordinarie maggiorenni	9	10	6
	Totale adozioni ordinarie	35	43	34	21	23	18	20	9	23	27
	Affidamenti preadottivi						16	44	44	41	45		38
	Adozioni speciali					22	6	25	32	51	71
Venezia	Adozioni ordinarie minorenni	87	85	102								91
	Adozioni ordinarie maggiorenni	32	28	31
	Totale adozioni ordinarie	119	113	133	83	78	69	66	34	35	49
	Affidamenti preadottivi					1	130	277	203	169	178		191
	Adozioni speciali				35	145	76	100	258	238	202
Trieste	Adozioni ordinarie minorenni	22	19	17								19
	Adozioni ordinarie maggiorenni	17	15	9
	Totale adozioni ordinarie	39	34	26	22	20	28	21	14	16	22
	Affidamenti preadottivi				2	1	30	41	43	43	47		41
	Adozioni speciali				1	21	28	43	62	196	40
Bologna	Adozioni ordinarie minorenni	70	65	55								63
	Adozioni ordinarie maggiorenni	32	16	39
	Totale adozioni ordinarie	102	81	94	59	64	49	38	41	52	51
	Affidamenti preadottivi				-	186	307	288	210	149	213		233
	Adozioni speciali				21	241	192	174	239	216	195
Ancona	Adozioni ordinarie minorenni	15	21	12								16
	Adozioni ordinarie maggiorenni	14	13	11
	Totale adozioni ordinarie	29	34	23	25	26	16	18	20	9	19
	Affidamenti preadottivi				-	24	40	10	77	63	52		48
	Adozioni speciali				2	57	22	64	63	41	42
Firenze	Adozioni ordinarie minorenni	67	77	82								75
	Adozioni ordinarie maggiorenni	39	27	46
	Totale adozioni ordinarie	106	104	128	56	53	29	59	43	70	41
	Affidamenti preadottivi				-	40	130	243	179	190	132		175
	Adozioni speciali				3	236	105	257	181	239	195
Perugia	Adozioni ordinarie minorenni	33	20	28								26
	Adozioni ordinarie maggiorenni	8	5	13
	Totale adozioni ordinarie	41	25	41	14	31	18	17	17	25	13
	Affidamenti preadottivi				1	28	38	31	31	56	34		38
	Adozioni speciali				-	39	27	59	57	41	51
L'Aquila	Adozioni ordinarie minorenni	62	48	48								53
	Adozioni ordinarie maggiorenni	10	17	26
	Totale adozioni ordinarie	72	65	74	46	28	73	33	38	15	21
	Affidamenti preadottivi				i	12	104	88	92	61	74		84
	Adozioni speciali				8	42	48	94	104	100	49
Cagliari	Adozioni ordinarie minorenni	41	25	26								31
	Adozioni ordinarie maggiorenni	5	7	7
	Totale adozioni ordinarie	46	32	33	20	13	12	6	7	8	10
	Affidamenti preadottivi				2	34	30	36	54	63	80		53
	Adozioni speciali				-	100	59	45	33	66	69
Roma	Adozioni ordinarie minorenni	254	283	248								262
	Adozioni ordinarie maggiorenni	49	68	53
	Totale adozioni ordinarie	303	351	301	169	131	127	131	149	101	119
	Affidamenti preadottivi				-	143	342	238	225	198	307		262
	Adozioni speciali				9	160	435	440	421	401	303
Napoli	Adozioni ordinarie minorenni	392	436	467								431
	Adozioni ordinarie maggiorenni	73	67	66
	Totale adozioni ordinarie	465	503	533	371	490	273	239	235	250	317
	Affidamenti preadottivi				4	193	180	209	191	156	122		172 (12) (solo Napoli)
	Adozioni speciali				70	562	779	717	492	447	172		233 (13) (Napoli, Campobasso e Salerno)
Campo- basso	Adozioni ordinarie minorenni											-
	Adozioni ordinarie maggiorenni
	Totale adozioni ordinarie						1	6	4	11	12
	Affidamenti preadottivi							1	16	5	10		8 (14)
	Adozioni speciali							3	16	13	12
Salerno	Adozioni ordinarie minorenni											-
	Adozioni ordinarie maggiorenni
	Totale adozioni ordinarie						8	29	40	16	32
	Affidamenti preadottivi							35	45	49	82		53 (14)
	Adozioni speciali							46	54	99	40
Bari	Adozioni ordinarie minorenni	118	121	123								121
	Adozioni ordinarie maggiorenni	47	34	30
	Totale adozioni ordinarie	165	155	153	125	146	106	80	90	75	85
	Affidamenti preadottivi				-	101	127	106	110	106	107		111
	Adozioni speciali				10	138	194	235	170	161	126
Lecce	Adozioni ordinarie minorenni	153	144	152								150
	Adozioni ordinarie maggiorenni	20	28	22
	Totale adozioni ordinarie	173	172	174	204	267	195	115	100	127	137
	Affidamenti preadottivi				1	40	57	85	76	109	68		79
	Adozioni speciali				19	21	78	121	159	136	82
Potenza	Adozioni ordinarie minorenni	22	23	19								21
	Adozioni ordinarie maggiorenni	10	6	6
	Totale adozioni ordinarie	32	29	25	16	11	25	9	9	12	18
	Affidamenti preadottivi				-	9	16	25	16	28	15		20
	Adozioni speciali				10	34	22	44	65	34	26
Catanzaro	Adozioni ordinarie minorenni	95	73	72								80
	Adozioni ordinarie maggiorenni	24	25	13
	Totale adozioni ordinarie	119	98	85	93	56	119	77	68	63	74
	Affidamenti preadottivi				-	5	35	52	52	67	63		54
	Adozioni speciali				6	18	48	62	71	85	64
Reggio Calabria	Adozioni ordinarie minorenni	21	29	19								23
	Adozioni ordinarie maggiorenni	6	9	7
	Totale adozioni ordinarie	27	38	26	14	20	17	16	10	8	27
	Affidamenti preadottivi					9	10	10	10	9	11		10
	Adozioni speciali					30	31	28	20	19	12
Palermo	Adozioni ordinarie minorenni	208	173	215								199
	Adozioni ordinarie maggiorenni	22	27	25
	Totale adozioni ordinarie	230	200	240	125	83	58	42	77	54	87
	Affidamenti preadottivi				-	14	38	57	142	141	137		101
	Adozioni speciali				5	269	181	166	230	182	113
Messina	Adozioni ordinarie minorenni	48	50	48								49
	Adozioni ordinarie maggiorenni	14	17	14
	Totale adozioni ordinarie	62	67	62	55	49	35	46	33	32	40
	Affidamenti preadottivi				-	27	19	19	45	27	23		27
	Adozioni speciali				14	21	58	30	44	34	29
Caltanis- setta	Adozioni ordinarie minorenni	39	19	39								32
	Adozioni ordinarie maggiorenni	5	6	11
	Totale adozioni ordinarie	44	25	50	23	47	36	27	9	30	26
	Affidamenti preadottivi					4	3	14	11	13	9		10
	Adozioni speciali					1	16	23	25	23	12
Catania	Adozioni ordinarie minorenni	98	80	88								89
	Adozioni ordinarie maggiorenni	31	39	21
	Totale adozioni ordinarie	129	119	109	67	72	102	59	59	46	58
	Affidamenti preadottivi				-	8	58	74	51	31	44		52
	Adozioni speciali				16	68	60	78	88	43	44
ITALIA	Adozioni ordinarie minorenni	2234	2170	2301								2234
	Adozioni ordinarie maggiorenni	573	580	562
	Totale adozioni ordinarie	2807	2750	2863	2001	2243	1686	1347	1320	1237	1459
	Affidamenti preadottivi				12	1380	2503	2726	3009	2434	2669		2683
	Adozioni speciali				379	2910	3205	3947	3803	3944	2687

 

 

Osservazioni generali

Per una conoscenza dell'applicazione della leg­ge 431 sono stati raccolti nella tabella 1 i dati, per ciascun tribunale per i minorenni, riguardan­ti le adozioni ordinarie dei minorenni e dei mag­giorenni, il totale delle adozioni ordinarie, gli affidamenti preadottivi e le adozioni speciali.

Purtroppo l'ISTAT a partire dal 1967 pubblica solo più i totali per l'intero territorio nazionale delle adozioni ordinarie dei minorenni e dei mag­giorenni e non i dati relativi ai singoli tribunali.

Per quanto riguarda le adozioni ordinarie dei minorenni si è avuto un aumento dal 1952 (ado­zioni minorenni n. 1496) al 1959 (n. 2150), poi una diminuzione fino al 1962 (n. 1917), per risa­lire di anno in anno fino al 1966 (n. 2301).

Approvata la legge 431, gli affidamenti preadot­tivi e le adozioni ordinarie di minorenni sono aumentate notevolmente passando da 2872 del 1968 a 3970 del 1971 per poi scendere fino a 3019 nel 1975.

Gli affidamenti preadottivi e le adozioni ordi­narie di minorenni pronunciate dopo l'entrata in vigore della legge 431 e cioè dal 1968 al 1975 sono stati 27533 (media annua 3444).

Negli otto anni precedenti l'approvazione della 431 (e cioè dal 1959 al 1966) le adozioni ordina­rie dei minorenni sono state complessivamente 16852 (media annua 2106).

Pertanto nei primi otto anni di applicazione della 431 ben 10681 minori sono stati adottati o dati in affidamento preadottivo in più degli otto anni precedenti l'approvazione della legge stessa (la media annua è aumentata di oltre il 60%).

Questi dati smentiscono le affermazioni da più parti avanzate, secondo cui «non si sfugge alla sensazione che la riforma stia producendo ben poco dal punto di vista quantitativo; forse poco più di un travaso dall'una all'altra procedura di adozione» (17).

L'analisi dei dati statistici dei singoli Tribunali per i minorenni mette in evidenza, per quanto concerne il confronto fra le medie annue delle adozioni ordinarie di minorenni dal 1964 al 1966 e le medie annue degli affidamenti preadottivi dal 1969 al 1973, quanto segue (18):

1) è aumentato in misura notevole il numero dei minori sistemati in famiglia in tutti i Tribu­nali per i minorenni situati a nord di Roma (Cagliari compresa). In particolare la media annua degli affidamenti preadottivi dal 1969 al 1973 è di 233 per il Tribunale per i minorenni di Bologna, e cioè quasi quadrupla rispetto alla media annua per gli anni dal 1964 al 1966 (63 adozioni ordinarie di minorenni), per Torino e Ancona la media è triplicata (vedi le colonne 13 e 14). Per l'insieme dei Tribunali situati a nord di Roma la media annua è aumentata da 777 (periodo dal 64 al 66) a 1724 (periodo dal 1969 al 1973);

2) è rimasto eguale il numero dei minori per quanto riguarda il Tribunale per i minorenni di Roma;

3) è in diminuzione, spesso notevole, il nume­ro dei minori dati in affidamento preadottivo ri­spetto alle adozioni ordinarie di minorenni in tutti i Tribunali per i minorenni situati a sud di Roma (escluso Cagliari). In riferimento a questi Tribunali, la media annua per i periodi indicati al punto 1) è diminuita da 1195 a 697. Tale dimi­nuzione è spiegabile, in parte, con il fatto che molti Tribunali del Sud pronunciano adozioni or­dinarie anche nei confronti di minori adottabili con adozioni speciali e con l'arretratezza dei ser­vizi socio-assistenziali; ci sembra inoltre che non sia da trascurare anche il prevalente concetto del figlio inteso come proprietà della famiglia d'origine per cui sono limitate le dichiarazioni di adottabilità o come oggetto della famiglia adottiva per cui si preferisce spesso l'adozione ordinaria a quella speciale anche nei riguardi di coniugi anziani e di quelli che non soddisfano le caratteristiche previste dalla legge 431.

 

TABELLA 2 - Dati complessivi (15)

Anno     1	Adozioni ordinarie di minorenni   2	Adozioni ordinarie di maggiorenni   3	Totale adozioni ordinarie   4	Affidamenti preadottivi     5	Totale adozioni ordinarie minorenni e affidamenti preadottivi 6	Adozioni speciali (16)     7	Affiliazioni omologate     8
1952	1496	1194	2690	-	-	-	2440
1953	1630	1093	2723	-	-	-	2743
1954	1918	1325	3243	-	-	-	2645
1955	1619	1287	2906	-	-	-	2493
1956	1765	600	2365	-	-	-	2638
1957	1825	606	2431	-	-	-	2623
1958	2001	595	2596	-	-	-	2824
1959	2150	638	2788	-	-	-	2450
1960	1977	680	2657	-	-	-	2280
1961	1985	663	2648	-	-	-	2407
1962	1917	587	2504	-	-	-	2297
1963	2118	604	2722	-	-	-	2354
1964	2234	573	2807	-	-	-	2432
1965	2170	580	2750	-	-	-	2426
1966	2301	562	2863	-	-	-	2581
1967	-	-	2001	12	-	379	2032
1968	1492 *	751 *	2243	1380	2872	2910	1766
1969	1202 *	484 *	1686	2503	3705	3205	1823
1970	956 *	391 *	1347	2726	3682	3947	1685
1971	961 *	334 *	1320	3009	3970	3803	1364
1972	877 *	319 *	1237	2434	3311	3944	1214
1973	1060 *	307 *	1459	2669	3729	2687	1377
1974	972 *	276 *	1248 *	2273 *	3245	2320 *	1442
1975	783 *	338 *	1121 *	2236 *	3019	2495 *	1292
1976	826	422	1248	2018	2844	2148	578

 

Significativo è al riguardo l'operato del Tri­bunale per i minorenni di Lecce (19), il quale ha pronunciato dal 1969 al 1972 ben 493 adozioni ordinarie di minori segnalati dall'ONMI su un totale di 667 adozioni ordinarie pronunciate in tutto il territorio italiano, sempre riferite ai mi­nori segnalati dall'ente suddetto (v. la tabella 3).

 

 

TABELLA 3 - Attività svolta dall'ex ONMI in materia di adozione (20) 

	Anno	Minori in abbandono segnalati	Dichiarati adottabili	Richieste di adozioni ordinarie	Pronunce adozioni ordinarie
ITALIA	1969	1976	355	59	221
	1970	1779	369	168	121
	1971	2400	623	182	135
	1972	2444	969	185	190
	Totali	8599	2316	594	667
Lecce	1969	55	30	-	186
	1970	168	83	107	99
	1971	130	58	110	93
	1972	224	124	115	115
	Totali	577	295	332	493

 

Da osservare che nel 1969 il Tribunale per i minorenni di Lecce ha pronunciato 186 adozioni ordinarie, quando l'ONMI non ne aveva richiesto nemmeno una. Dal 1970 in poi i servizi dell'ONMI si sono poi adeguati all'impostazione del Tribu­nale richiedendo anch'essi la pronuncia di ado­zione ordinarie per minori adottabili con adozio­ne speciale.

Anche se si possono avanzare molte riserve circa l'attendibilità dei dati forniti dall'ISTAT sui ricoverati in istituto, la tabella 4 può fornire in­dicazioni utili. Vi è inoltre da tener conto che l'ISTAT fornisce i dati dei minori ricoverati nelle varie province, ma non quelli relativi alle pro­vince di provenienza dei ricoverati. Comunque dai dati della tabella 4 risulta che il numero dei minori ricoverati in rapporto alla popolazione è estremamente diverso da zona a zona. È questa una ulteriore conferma che vi sono zone in cui il ricovero è maggiormente praticato anche perché favorito dagli organi di governo regionale e loca­le (21). Particolarmente elevato è il numero dei minori ricoverati nei distretti di Palermo (450% in più di Bologna), Catania, Reggio Calabria, Caltanissetta, Napoli, Salerno, Cagliari, Perugia, Genova, Lecce e Potenza.

Nella colonna 13 della tabella 4 sono riportate le percentuali degli affidamenti preadottivi di­sposti nel 1973, calcolate sull'insieme dei mino­ri accolti in brefotrofio e sui bambini di età in­feriore agli anni 5 ricoverati in istituto.

Estremamente esiguo è il numero dei minori affidati dai Tribunali di Caltanissetta (la percen­tuale è di appena il 3,5%), di Catania, Potenza, Napoli, Reggio Calabria, Genova, Palermo, Perugia, Lecce, Cagliari, Trieste e Bari.

Non disponiamo di elementi per spiegare le differenze notevoli fra i vari distretti (la percen­tuale di Caltanissetta è di un decimo di quella dell'Aquila), per cui sarebbe auspicabile un ap­profondimento dal quale potrebbero emergere, fra l'altro, situazioni di violazione della legge 431 o di una sua interpretazione talmente restrittiva da arrecare pregiudizio ai bambini in situazione di abbandono materiale e morale.

 

TABELLA 4 - Minori ricoverati in istituti e brefotrofi (22)

Territorio di competenza dei Tribunali per i minorenni di:   1	ISTITUTI								Popolazione al 31-12-1972     10	Percentuale ricoverati per 100.000 ab.   11	Affidamenti preadottivi disposti nel 1973   12	Percentuale affidamenti preadottivi sui minori ricoverati 13
	minori normali   2	ciechi   3	sordi   4	handicappati		Altri   7	Brefotrofi   8	Totale ricoverati   9
				fisici   5	psichici   6
Torino	438	5	46	36	14	3	536	1078	4.573.000	23,6	297	27,5%
Genova	484	1	10	-	-	-	330	825	2.065.000	39,9	62	7,5%
Milano	701	6	41	56	18	16	318	1156	6.109.000	18,9	350	30,3%
Brescia	410	-	8	1	17	6	74	516	2.521.000	20,4	107	20,7%
Trento	86	1	8	-	5	--	95	195	850.000	22,9	45	23,1%
Venezia	193	3	61	1	5	23	483	769	4.170.000	18,4	178	23,1%
Trieste	113	-	3	27	45	-	155	343	1.221.000	28,1	47	13,7%
Bologna	395	-	21	10	28	10	134	598	3.873.000	15,4	213	35,6%
Ancona	88	-	-	18	-	-	105	211	1.370.000	15,4	52	24,6%
Firenze	323	-	29	8	93	6	228	687	3.300.000	20,8	132	19,2%
Perugia	145	-	5	-	-	-	168	318	780.000	40,8	34	10,7%
L'Aquila	128	-	-	-	-	-	80	208	1.177.000	17,6	74	35,6%
Cagliari	448	-	7	-	-	-	221	676	1.496.000	45,2	80	11,9%
Roma	854	35	33	76	90	-	221	1309	4.752.000	27,5	307	23,4%
Napoli	1659	5	21	1	9	-	202	1897	4.140.000	45,8	122	6,4%
Campobasso	59	-	-	-	-	-	-	59	322.000	18,3	10	16,9%
Salerno	32.2	-	37	-	-	15	38	412	946.000	43,5	82	19,9%
Bari	421	5	42	-	-	-	216	684	2.030.000	33,7	107	15,6%
Lecce	374	-	37	17	-	11	195	634	1.599.000	39,6	68	10,7%
Potenza	198	--	4	-	-	-	45	247	627.000	39,4	15	6,0%
Catanzaro	114	-	7	-	116	-	82	319	1.737.000	18,3	63	19,7%
Reggio Calabria	42	-	-	-	-	-	111	153	260.000	58,8	11	7,1%
Palermo	1316	-	20	-	12	-	60	1408	2.003.000	70,2	137	9,7°l0
Messina	71	-	-	-	-	-	62	133	647.000	20,5	23	17,3%
Caltanissetta	235	-	-	-	-	-	17	252	467.000	53,9	9	3,5%
Catania	659	1	30	-	1	-	255	946	1.608.000	58,8	44	4,7%
ITALIA	10276	62	470	251	453	90	4431	16033	54.643.000	29,3	2669	16,6%

 

Adozione speciale e riforma dell'assistenza

Alcuni continuano ancora a criticare i promo­tori della legge sull'adozione speciale in quanto essa non avrebbe consentito la risoluzione dei problemi di tutti i bambini e ragazzi ricoverati in istituto.

Per quanto riguarda l'Associazione nazionale famiglie adottive e affidatarie, che svolse un ruo­lo determinante per l'introduzione nel nostro or­dinamento della legge 431, vi è da dire che, av­viate le iniziative (informazioni, convegni, elabo­razione di proposte di legge, ecc.) per la siste­mazione familiare dei bambini soli, dopo appena due anni e mezzo dalla sua fondazione (avvenuta nel dicembre 1962), promosse la costituzione dell'Unione italiana per la promozione dei diritti del minore (giugno 1965) con lo scopo di affron­tare i problemi dei fanciulli che non potevano né dovevano beneficiare dell'adozione speciale. Inoltre vi è da ricordare che durante il dibattito parlamentare per l'approvazione della legge 431, venne affermato:

- dall'On. Maria Eletta Martini della DC (23): «Sono anche convinta che il problema dei mino­ri abbandonati non è solo un problema giuridico, e che la soluzione che noi, con questa legge, proponiamo non lo risolverà del tutto, nemmeno quantitativamente»;

- dall'On. Giuseppina Re del PCI (24), la qua­le, dopo aver premesso che la legge sull'adozio­ne speciale avrà «un raggio di azione piuttosto limitato», aggiunse: «renderemmo un cattivo servizio anche a chi crede nel provvedimento se lo presentassimo come una sorta di toccasana, se lasciassimo credere cioè che basta metterne in moto il meccanismo per vuotare entro qualche settimana o qualche mese i brefotrofi», e più avanti «occorre dunque aggiungere che questa riforma ne postula un'altra, quella, ormai matura anch'essa, dell'assistenza».

 

Adozione speciale e istituti di assistenza

Fin dall'entrata in vigore della legge sull'ado­zione speciale, apparve chiaro, come abbiamo detto, che gli istituti privati di assistenza, che ricoveravano (e ricoverano) gran parte dei mino­ri istituzionalizzati, non collaboravano o ne boi­cottavano apertamente l'applicazione, in partico­lare non inviando i prescritti elenchi trimestrali di cui all'art. 314/5.

Significativa, al riguardo, la lettera del 30-12­1969, inviata a tal Bodenzi dalla superiora del Pontificio istituto educativo femminile «Sacro Cuore» di Pompei, così redatta: «già altra volta l'assicurai che le bambine non si muoveranno di qui. Se stanno contente lei ha potuto constatarlo di persona. Non dubiti per qualunque cosa doves­se sentire. Son le assistenti sociali che si son messe in testa di togliere le bambine dagli Isti­tuti. Sua Eccellenza s'è fatta sentire e qui non son più venute. Perciò stia tranquillo» (25).

Fra le molteplici accuse agli istituti citiamo:

- la lettera di D'Orsi, Presidente del Tribuna­le per i minorenni di Milano, pubblicata sul Cor­riere della Sera dell'1-12-1967 in cui era scritto «è necessario che siano tenuti sotto controllo tutti gli istituti, non sempre solleciti nell'inviare i prescritti elenchi dei minori ricoverati o assi­stiti»;

- l'articolo di Visentin apparso sul Corriere della Sera del 30-1-1968 «Nascondono gli orfani per incassare i sussidi»;

- l'intervento di Lusi, Presidente del Tribu­nale per i minorenni di Napoli sul n. 4/1968 di Vie assistenziali: «si può dire che il numero de­gli istituti che hanno provveduto (anche essi con notevole ritardo) alla trasmissione degli elenchi è stato del tutto trascurabile in percentuale, se si pensi che da una prima sommaria indagine, per quanto concerne il distretto di Napoli (Campania e Molise), si può arguire che gli istituti sarebbero per lo meno duecento, mentre il numero di quelli denunziati è di appena poche unità!»;

- l'indagine svolta a Torino (26) sugli istituti privati di assistenza dalla quale risultò che «su 41 istituti presi in considerazione nessuno aveva adempiuto agli obblighi previsti dalla legge». Nonostante le informazioni fornite ed i solleciti rivolti «alla data del 30-9-1965 e cioè ad oltre un anno dall'entrata in vigore della legge 431/67 non avevano ancora proceduto all'invio degli elenchi ben 24 istituti fra quelli visitati»;

- l'indagine conoscitiva su 112 istituti del Lazio (27) dalla quale emerse «quanto sia carente l'applicazione delle norme di legge da parte degli istituti e l'attività di controllo delle Prefetture, dell'ONMI, dei giudici tutelari, ecc.» e inoltre: «non sono adempiuti gli obblighi di cui alla legge 5 giugno 1967 n. 431 (segnalazione dei minori in situazione di abbandono e invio degli elenchi trimestrali di tutti i minori ricoverati)»;

- le dichiarazioni dell'11-1-1969 di Spataro, Procuratore Generale della Repubblica di Calta­nissetta: «Deludenti sono, contrariamente alle nostre aspettative, i dati statistici relativi alle adozioni speciali, di cui alla legge 5 giugno 1967, n. 431; le dichiarazioni di adottabilità emesse nel periodo in esame sono appena tre, i decreti di adozione soltanto quattro. Bisogna però guardar­si dal trarre, dai dati riferiti, affrettate conclusioni negative, poiché, se la nuova legge ha avuto fi­nora scarsa applicazione, ciò è avvenuto non già perché la legge medesima non abbia trovato lar­go favore nelle nostre generose popolazioni - numerose sono infatti le domande pendenti da­vanti al Tribunale per i minorenni - ma perché - secondo quanto mi è stato riferito dal detto Tribunale - non si è provveduto, da parte di chi ne avrebbe avuto l'onere, agli adempimenti richiesti dall'art. 314/5 della citata legge 431, il quale, com'è noto, pone a carico dei pubblici uf­ficiali e degli organi scolastici l'obbligo di rife­rire al più presto al Tribunale per i minorenni, tramite il giudice tutelare, sulle condizioni di ogni minore in situazione di abbandono di cui vengano comunque a conoscenza, e a carico del­le istituzioni pubbliche o private di protezione e assistenza all'infanzia l'obbligo di trasmettere trimestralmente al giudice tutelare del luogo ove hanno sede l'elenco dei ricoverati o assistiti. È da notare che la situazione di figlio di genitori ignoti legittima senz'altro la dichiarazione dello stato di adottabilità, che può essere anche pro­vocata dall'ente che assiste il minore. Orbene, nessuna delle 98 istituzioni pubbliche e private di protezione e di assistenza esistenti nel di­stretto si è avvalsa della facoltà di provocare quella dichiarazione; quel che è peggio, soltanto due delle predette istituzioni, e precisamente 1'Amministrazione provinciale e l'O.N.M.I. di Caltanissetta, hanno trasmesso, nel periodo preso in considerazione, i prescritti elenchi, mentre al­tre istituzioni, fra le quali l'Amministrazione pro­vinciale e l'O.N.M.I. di Enna, hanno adempiuto all'obbligo soltanto nel secondo semestre del 1968, in seguito a sollecito diramato a tutti gli uffici interessati dalla Presidenza del Tribunale per i minorenni, che ha anche chiesto l'interven­to delle Prefetture di Caltanissetta e di Enna. A me sfuggono i motivi di tale inadempimento, che ha impedito al Tribunale di procedere alla di­chiarazione dello stato di adottabilità dei mino­ri abbandonati e di provvedere sulle domande di adozione presentate ai sensi delle norme transi­torie di cui all'art. 6 della legge speciale; è certo però che nessun motivo può giustificare la resi­stenza o la semplice inerzia, poiché la norma che impone quegli obblighi non prevede alcuna eccezione. E debbo qui dichiarare che il mio uf­ficio ha disposto opportune indagini al fine di accertare eventuali responsabilità penali».

 

Inerzia dell'autorità giudiziaria e degli organi di controllo

Nonostante queste e altre gravissime violazio­ni delle norme di legge e le drammatiche conse­guenze per i bambini non messi in condizione di poter essere adottati, non si conosce un solo caso, ad esclusione di quello di cui parleremo più avanti, di denuncia all'autorità giudiziaria de­gli inadempienti da parte di giudici tutelari, ma­gistrati minorili, organi incaricati della vigilanza e del controllo (Ministero dell'interno, Prefettu­re, ONMI, Comuni).

Denunce vennero invece presentate da asso­ciazioni e gruppi: però tutte meno tre (processi di Torino, Venezia e Ronciglione) furono archi­viate, comprese quelle che documentavano in modo inoppugnabile le violazioni di legge.

Alcuni accenni merita l'iniziativa presa dal Pre­tore Infelisi di Roma a seguito di un esposto presentato dall'Unione italiana per la promozione dei diritti del minore.

Dopo che era stato accertato che numerosi istituti non avevano adempiuto agli obblighi del­la legge sull'adozione speciale, venne rinviato a giudizio, davanti ad un altro pretore, il Presiden­te dell'Opera per la Città dei Ragazzi di Roma «per aver omesso di inviare al giudice tutelare gli elenchi dei minori prescritti dall'art. 314/5 della legge 5-6-1967 n. 431».

Il Pretore riconobbe che l'omissione dell'adem­pimento relativo all'invio degli elenchi configu­rava il reato di cui all'art. 328 del codice penale; peraltro proscioglieva l'imputato per carenza di dolo in ordine a tale reato.

Proponeva impugnazione il P.M., il quale os­servava che, stante la qualifica dell'imputato quale incaricato di pubblico servizio, il Pretore non poteva poi proscioglierlo per insufficienza di dolo.

Orbene il Giudice istruttore, con ordinanza del 13-5-1973, respingeva l'impugnazione del P.M. asserendo assurdamente che «non essendo l'as­sistenza sociale attività la cui titolarietà è riser­vata alla Pubblica Amministrazione, e quindi pub­blico servizio, l'esercizio di essa non costituisce esercizio di un pubblico servizio»! (28).

Ancora oggi vi sono istituti che sfuggono agli obblighi stabiliti dalla legge 431 e non risulta che le Regioni, alle quali compete a partire dal 1° gennaio 1976 il controllo delle istituzioni pubbli­che e private di assistenza all'infanzia, esercitino tale dovere-potere. Anzi molte di esse non hanno nemmeno provveduto a censire gli istituti da controllare!

 

Altre considerazioni

Oltre alla posizione spesso negativa degli isti­tuti privati di ricovero, alla mancanza di controlli e alle «omissioni» della magistratura, si devono purtroppo rilevare anche silenzi e incompren­sioni.

Nessun seguito ad esempio, ha avuto la lette­ra inviata il 29 marzo 1968 dall'Associazione fa­miglie adottive ai Vescovi italiani del seguente tenore: «questa associazione si duole di dover constatare che la stragrande maggioranza degli istituti di assistenza e di protezione all'infanzia non ha ancora ottemperato agli obblighi della leg­ge 5 giugno 1967 n. 431 sull'adozione speciale. Ciò costituisce non solo una violazione della leg­ge, ma arreca grave pregiudizio ai bambini soli, ritardando la loro sistemazione in famiglie adot­tive e impedendola definitivamente ai fanciulli che hanno compiuto gli anni otto nel periodo in­tercorrente dall'entrata in vigore della legge (7 luglio 1967) al giorno della segnalazione di cui al 2° comma dell'art. 314/5 o al momento della trasmissione del primo elenco ai sensi del 3° comma dell'art. 314/5».

Parimenti nessuna risposta ha avuto la lettera inviata il 20-9-1969 dall'Associazione famiglie adottive alle Autorità religiose, il cui testo era il seguente: «Nel gennaio 1969 questa Associa­zione, dopo aver inviato senza esito agli istituti di assistenza all'infanzia svariati solleciti perché venissero adempiuti gli obblighi imposti a detti istituti dall'art. 314/5, 3° comma, della legge 5 giugno 1967, n. 431 (trasmissione trimestrale al giudice tutelare degli elenchi dei minori rico­verati o assistiti), visitava ad uno ad uno gli istituti, di cui all'elenco riportato in seguito, spiegando l'obbligo di cui sopra. A ciascun isti­tuto veniva inoltre consegnata una copia della legge 5-6-1967, n. 431, e un ciclostilato di cui si unisce copia. Inoltre gli istituti venivano infor­mati che le schede nominative da allegare agli elenchi trimestrali venivano fornite gratuitamen­te da questa Associazione. Si osserva che, solo ricevendo gli elenchi, il giudice tutelare è in gra­do di promuovere l'inizio del procedimento di adottabilità con apposita istanza indirizzata al tribunale per i minorenni. Si osserva pure che i minori, il cui nominativo non è stato trasmesso prima del compimento dell'ottavo anno di età, sono definitivamente esclusi dall'adozione spe­ciale. Ciò nonostante e nonostante che la vita in istituto costringa i bambini a subire i deleteri effetti, scientificamente accertati, dalla carenza di cure familiari, molti sono gli istituti visitati ancora inadempienti. Si allega pertanto l'elenco di quelli dipendenti dall'autorità ecclesiastica o con personale religioso che non hanno mai adem­piuto alla trasmissione degli elenchi trimestrali dei minori ricoverati o assistiti o che vi adem­piono con notevole ritardo» (29).

Nella lettera era inoltre precisato quanto se­gue: «Comunico inoltre che tra i mesi di luglio e dicembre 1968 era stata mandata ai direttori di 88 istituti di assistenza all'infanzia, la maggior parte dei quali dipendenti dall'autorità ecclesia­stica o con personale religioso, la seguente let­tera per rilevare il loro atteggiamento nei riguar­di dell'affidamento a scopo adottivo (adozione speciale o tradizionale) e dell'affidamento fami­liare a scopo educativo:

“Mia moglie ed io siamo venuti dopo lunga riflessione nella determinazione di accogliere nella nostra famiglia una bambina o un bam­bino dai 6 ai 14-15 anni. Siamo in grado di poter provvedere a tutte le sue necessità sia morali che materiali. Abitiamo in una zona mol­to salubre, le scuole sono vicine e l'alloggio è di nostra proprietà. Mia moglie è casalinga ed io sono impresario edile. Se fosse possibile preferiremmo poter adottare una bambina o un bambino, ma saremmo anche d'accordo, se vi fossero difficoltà per l'adozione, di tenerla in semplice affidamento, naturalmente con spese a nostro carico. La pregherei di farmi sapere quali referenze e quali documenti devo presen­tare e quando è possibile venire nel Suo isti­tuto per conoscere la bambina. La ringrazio an­ticipatamente della Sua risposta che mi auguro favorevole e Le porgo i miei rispettosi saluti”.

È risultato che 25 istituti non hanno risposto e 49 hanno dichiarato di non avere minori che potessero essere affidati o adottati (molti di que­sti però hanno allegato alla lettera di risposta un conto corrente e dei volantini in cui i bambini ospiti dell'istituto vengono indicati come ab­bandonati). Riporto integralmente alcune delle risposte più significative, da cui si rileva che non viene ancora compresa la necessità, l'urgen­za e l'importanza di dare ad ogni bambino che ne è privo una famiglia affinché possa sviluppare in modo armonico la propria personalità.

a) Copia della lettera della Superiora dell'Or­fanotrofio femminile Antoniano di Via dei Mille 177, Bari:

“Spiacente di non poterLa accontentare per l'orfana che Lei chiede. Le nostre sono tutte piccole e poi le nostre regole non permettono che siano date ad altre persone estranee, ma giunte all'età, debbono essere consegnate ai pa­renti, e, se questi mancano, ai tutori.

Assicuro che farò pregare per Lei e sposa al glorioso Santo perché le faccia trovare in qualche altro Istituto la piccola che desidera”.

b) Copia della lettera dell'Orfanotrofio fem­minile Antoniano di Salita Belvedere 15, Geno­va-Sampierdarena:

“In risposta alla loro distinta lettera, vengo a dirLe che mi è impossibile accontentarLa dato che le nostre regole proibiscono dare le piccole a chicchessia, tranne che ai loro parenti prossi­mi e tutori.

Sono venuta a conoscenza che vi è un Isti­tuto di minorenni, si rivolgano al Pretore della Città e spero potranno trovare un appoggio.

Con l'augurio che il Santo le renda felici, ossequio distintamente”.

c) Copia della lettera dell'Orfanotrofio Anto­niano dei Rogazionisti di Viale Colli Aminei 39, Napoli:

“In risposta alla Sua delicata letterina per­venutaci siamo molto spiacenti di darLe una risposta negativa in quanto la legge non ci consente di cedere bambini in adozione. Giusta­mente Le sembrerà un assurdo ma, purtroppo, la legge è questa e noi non possiamo farci nien­te. Impossibilitati a concretizzare un gesto così nobile Le promettiamo tutto il nostro interessa­mento nella preghiera perché S. Antonio l'assi­sta e La protegga in ogni azione, L'accompagni sempre lungo le infide strade del mondo moder­no, Le doni tutto quanto occorra perché la Sua vita e quella di Sua moglie scorrano serene e tranquille. Sicuri che non ci serberà rancore per qualcosa che è assolutamente contro la nostra volontà Le auguriamo, dal profondo del cuore ed unitamente alla Sua gentile consorte, giorni av­venire migliori e luminosi apportatori di salute, pace e provvidenza”.

d) Copia della lettera dell'Istituto Antoniano Femminile di Via Circonvallazione Appia 1946, Roma:

“Siamo in possesso della sua del 27-7 c.a. in cui ci esprime il suo vivo desiderio, insieme alla sua gentile consorte, di voler adottare una delle nostre orfane, dai 6 ai 12-14 anni di vita.

Siamo spiacenti doverle rispondere che non abbiamo la possibilità di venire incontro alla sua richiesta, perché il Regolamento della nostra Istituzione esclude in modo assoluto concessioni di adozioni. Pur considerando gli aspetti positivi che le singole richieste potrebbero presentare, l'orientamento e l'impostazione del nostro pro­gramma di educazione e formazione non consi­dera possibilità di rilasciare le nostre bambine prima della raggiunta età.

Ringraziando della cortese considerazione, la salutiamo con deferenza”.

e) Copia della lettera dell'Opera Pia Pro Orfa­ni Infanti di Via Turati 7, Milano (Istituto in Bar­lassina):

“Siamo veramente spiacenti di non poter ade­rire al Suo desiderio, in quanto le speciali condi­zioni che regolano il nostro Istituto, non ci per­mettono di fare alcuna pratica per adozione: infatti il nostro Istituto non ha sede tutoria, ma è solamente Istituto di ricovero”».

L'Unione italiana per la promozione dei diritti del minore inviava il 2-2-1970 una lettera alla Segreteria di Stato del Vaticano per segnalare le inadempienze degli istituti del Piemonte di cui alla citata lettera dell'ANFAA.

Il 28 agosto 1970 la Segreteria di Stato rispon­deva elusivamente come segue: «Mi riferisco all'esposto fatto qui pervenire in data 2 febbraio 1970, con cui Ella invitava questa Segreteria di Stato a voler prendere "le necessarie misure per evitare che gli istituti religiosi di assistenza all'infanzia continuino ad agire in violazione dei diritti fondamentali dei bambini e in violazione delle leggi vigenti". In pari tempo, Ella allegava, fra l'altro, copia di una lettera inviata dall'Asso­ciazione famiglie adottive alle Autorità religiose, ove erano elencati gli istituti che continuereb­bero a violare tali norme. Al riguardo, mi permet­to di farLe presente che, da informazioni circostanziate assunte dagli Organi ecclesiastici com­petenti, le suddette indicazioni non sono risul­tate del tutto esatte».

Per quanto riguarda il Ministero dell'interno al quale competeva direttamente e tramite le Pre­fetture (e compete tuttora tramite le Regioni) la vigilanza degli istituti pubblici e privati di assi­stenza all'infanzia, va detto che non si adoperò mai per esercitare i poteri - doveri di cui sopra.

Il Ministero dell'interno non si limitò solo a non vigilare, ma con motivazioni del tutto prete­stuose di tipo economico, vietò alle Amministra­zioni provinciali di assumere personale specializ­zato (assistenti sociali, psicologi, ecc.) da adi­bire ai servizi e quindi anche alle attività relative all'applicazione della legge sull'adozione spe­ciale (30).

 

Adozione speciale e Parlamento

Negli ultimi dieci anni il Parlamento si è quasi del tutto disinteressato dei problemi dei minori in situazione di parziale e totale abbandono.

Dopo l'approvazione della legge 431, il Parla­mento ha solo approvato le già citate tre leggi: due riguardanti i Tribunali per i minorenni (Leg­ge n. 181 del 12-3-1968 e n. 35 del 9-3-1971) e una concernente gli ufficiali dello stato civile (L. n. 89 del 17-2-1971).

Inoltre il Parlamento ha approvato la legge n. 357 del 22-5-1974 riguardante la ratifica della Convenzione europea in materia di adozione di minori.

Dopo un iter travagliato (31) la ratifica è avve­nuta il 25-5-1976.

Per quanto riguarda la riforma del diritto di famiglia, il Parlamento non solo ha completa­mente ignorato i minori in situazione di totale o parziale abbandono, ma ne ha aggravato la loro situazione (32):

a) nei casi in cui c'è contrasto fra l'interesse del minore e l'interesse dei genitori procreatori. È il caso del riconoscimento dei figli naturali, adulterini e non, che può essere fatto in qualsia­si momento qualunque sia l'età del figlio. Al ri­guardo va osservato che non è stata approvata alcuna norma a salvaguardia dei rapporti instau­rati nel frattempo dal minore con la famiglia o con le persone che lo hanno in affidamento edu­cativo.

Viene solo precisato che «il riconoscimento del figlio che ha compiuto i 16 anni non produce effetti senza il suo assenso» e che «in nessun caso è ammesso il riconoscimento in contrasto con lo stato di figlio legittimo o legittimato», norme che salvaguardano i rapporti instaurati con l'adozione speciale, ma non con l'affidamen­to educativo e nemmeno con l'affidamento pre­adottivo;

b) con l'ampliamento della dichiarazione giu­diziale di paternità e maternità naturali, per cui si viene così a determinare questa situazione: se il procreatore non vuole riconoscere il pro­prio nato, si costituisce in giudizio. In questo caso sarà il giudice a imporre non soltanto il ri­conoscimento contro la volontà del genitore, ma ad attribuire al genitore stesso, che non vuol saperne del proprio nato, tutti i diritti-doveri di padre o madre. Con quali risultati nei confronti del figlio è facile immaginare;

c) con la riconferma dell'adozione ordinaria e dell'affiliazione. Anzi per quel che riguarda l'ado­zione ordinaria è stato addirittura ampliato il campo di applicazione di un istituto che non ha alcun senso sociale, che ha lo scopo di dare un erede a chi ne è privo (e non viceversa) e che è consigliato come uno strumento per ridurre le tasse di successione a parenti ed a non parenti. Viene dunque ad essere modificata proprio l'ado­zione ordinaria, quello strumento che consente e favorisce il mercato dei bambini e che continua a permettere che un novantenne possa adottare un bambino di pochi mesi!

Per quanto riguarda l'affiliazione, istituto as­sente in tutte le leggi degli altri paesi, va osser­vato che esso fu istituito dal fascismo con que­sta motivazione: «l'affiliazione realizza la sod­disfazione di un doppio bisogno giuridico indivi­duale il bisogno, anzi il diritto degli illegittimi perché lo Stato intervenga a cancellare l'inferio­rità familiare e sociale che loro infligge la col­pa dei genitori ed il bisogno spirituale, morale e talora economico, specie nel campo agricolo, delle famiglie sterili o fornite di poca prole, di avere un focolare allietato dal sorriso del fan­ciullo e di reclutare nuove forze di aiuto e di completamento della comunità economica fami­liare».

Dunque scopo dell'affiliazione era quello di sottrarre i bambini alle famiglie povere. Infatti i genitori sono solo sentiti dal giudice tutelare e l'affiliazione può essere disposta anche contro il loro parere. Per fortuna l'affiliazione è stata poco usata in tal senso; essa è servita soprattut­to ai genitori, quand'era vietato il riconoscimen­to dei figli adulterini, per dare ad essi il cogno­me, e per ottenere gli assegni familiari e le pre­stazioni mutualistiche;

d) prevedendo nella modifica dell'art. 330 del codice civile la possibilità di intervento del giu­dice solo nei confronti dei genitori che hanno una condotta pregiudizievole nei riguardi del fi­glio, e non ampliando in modo esplicito tale pos­sibilità anche nei confronti degli enti e istituti di assistenza;

e) non trattando i problemi dell'affidamento dei minori a scopo educativo, della tutela dei minori affidati ad istituzioni assistenziali;

f) lascia inalterata la legge sull'adozione spe­ciale, nonostante che il Parlamento, approvando la ratifica della Convenzione europea, fosse te­nuto ad adeguare la nostra legislazione alle nor­me della Convenzione stessa. Ad esempio que­st'ultima prevede che l'età massima degli adot­tandi sia di 18 anni, mentre la legge 431 con­sente l'adozione speciale solo ai minori degli anni 8. Al riguardo c'è da aggiungere che il Par­lamento, nella discussione per il nuovo diritto di famiglia, non ha voluto prendere in esame le proposte di legge presentate per la modifica del­la legge sull'adozione speciale.

 

Diritti delle lavoratrici madri adottive

Anche se ancora lontano da una soluzione completa, importanti passi avanti ha fatto il pro­blema dei diritti delle lavoratrici madri adottive. Si segnalano al riguardo:

- la sentenza del Pretore Governatori di Bo­logna del 24-5-1973, pubblicata su Prospettive as­sistenziali, n. 23, pag. 81;

- la circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale n. 24342 del 18-1-1974 ripor­tata sul n. 25 di Prospettive assistenziali, pag. 70;

- la sentenza del Pretore Cecconi di Milano del 20-11-1975, in Prospettive assistenziali, n. 33, pag. 35 (33).

 

L'adozione speciale è un intervento alternativo?

L'azione di massa diretta ad una maggiore e migliore tutela dei bambini ricoverati in istituto è stata iniziata in Italia dall'Associazione fami­glie adottive, nell'ambito del lavoro svolto per ottenere la legge 431.

Da questa attività, oltre all'approvazione dell'adozione speciale, sono derivati: una informa­zione estesa sul significato degli istituti di rico­vero e sulle condizioni di vita dei bambini rico­verati, l'avvio della campagna contro l'istituzio­nalizzazione che ha avuto un ampliamento note­vole nelle lotte del 1968-69, l'inizio della ricerca e della messa in atto di interventi alternativi. Parallelamente, a partire dal 1963, incomincia a diminuire il numero dei minori ricoverati in istituto fino a quell'anno in continuo aumento. Al 31-12-1963 essi erano, secondo i dati dell'ISTAT, 211.026 (minori normali e brefotrofi): sono scesi a 148.687 al 31-12-1972 con una dimi­nuzione del 30%.

A questa diminuzione ha contribuito in parte l'adozione speciale sia, come già si è rilevato, con la sistemazione familiare di 10.701 bambini in più nei primi otto anni dall'entrata in vigore della legge 431 rispetto agli otto anni precedenti, sia come conseguenza della maggiore attenzione rivolta ai problemi dei minori dall'opinione pub­blica, dai movimenti di base, dagli amministra­tori, dagli operatori sociali e dai magistrati.

 

*  *  *

 

Come a volte avviene in altri campi, anche nei riguardi dell'adozione speciale sono stati rivolti attacchi «da sinistra». Il primo fu lanciato da un giudice del Tribunale per i minorenni di Lecce con l'affermazione che con l'adozione speciale «si toglievano i figli ai poveri per darli ai ricchi». L'attacco apparve sorprendente perché il giudice suddetto sosteneva nello stesso tempo la neces­sità del ricovero precoce, soprattutto dai 9 ai 12 anni e anche prima, in case di rieducazione dei bambini definiti disadattati.

A parte le dichiarazioni demagogiche (34), re­sta il fatto che tutti i minori dichiarati adottabili, esclusi pochi fra orfani e figli di ignoti, apparten­gono al sotto proletariato.

Il problema di fondo da esaminare è se nella situazione attuale sia concretamente possibile predisporre interventi risolutivi nei confronti dei genitori che hanno subito il deleterio processo di esclusione fino ad interiorizzarlo.

La nostra esperienza ci porta a concludere che in questi casi è estremamente difficile interveni­re e che gli effetti di interventi anche massicci non sono mai a breve termine.

In questi casi o si decide di lasciare i bambini nella situazione disgregatrice in cui si trovano, magari lavandosi la coscienza con affermazioni «avanzate», oppure si agisce per collegare gli obiettivi sociali (lotta contro l'esclusione e l'e­marginazione) con obiettivi a breve termine che tengano conto delle esigenze immediate delle persone.

Ci sembra, al riguardo, che occorra tener con­to del fatto che tutte le associazioni di emargi­nati, hanno sempre e solo richiesto condizioni di vita più umane all'interno però della condizione di emarginazione (35).

Significativo è, al riguardo, il fatto che delle migliaia di persone uscite da istituti di assisten­za, dalie case di rieducazione, dagli ospedali psi­chiatrici, praticamente nessuna abbia partecipato o partecipi a movimenti di lotta contro l'emar­ginazione.

L'esperienza sembra dunque dimostrare che «privati spesso fin dall'infanzia di ogni positiva esperienza, gli emarginati non hanno alcuna spe­ranza e alcun futuro, vivacchiano giorno per gior­no, ora per ora. Non vi è pertanto da stupirsi se, quando queste persone arrivano a possedere un po' di denaro, lo spendano senza alcun criterio logico o lo utilizzino per dimenticare, sia pur per poche ore, le sofferenze fisiche e morali» (36).

Ne deriva che «le persone assistite restano chiuse nel ferreo cerchio della miseria, con tutto quello che ciò comporta. L'assenza di prospet­tive, l'incertezza continua, la mancanza di ogni anche piccola soddisfazione, l'assillo angoscioso di assicurarsi i mezzi più elementari per la so­pravvivenza spiegano anche perché i figli ven­gano trascurati e a volte siano anche maltrattati. La mancanza di lavoro, l'impossibilità fisica di svolgere qualsiasi attività, il perenne timore di essere espulsi dai propri tuguri, i fermi di poli­zia, la repressione dei tribunali, lo spettro dell'internamento in ospedali psichiatrici o in altre istituzioni chiuse, le condizioni igieniche pauro­se, le malattie ricorrenti, i quotidiani affronti su­biti, il ricovero frequente dei bambini in istituti di assistenza, la tensione personale, familiare e sociale costituiscono un pericolo incombente che quasi sempre rappresenta una barriera reale e insormontabile che impedisce agli emarginati di richiedere anche quei miseri aiuti erogati dagli enti di assistenza e di utilizzare i servizi scola­stici e sanitari» (37).

Pertanto «dall'emarginazione sociale si arriva ben presto all'auto-esclusione» (38).

Per quanto riguarda i bambini in situazione di abbandono, l'adozione speciale è, a nostro avvi­so, un intervento non certo da usare in modo in­discriminato, e costituisce oggi l'unica possibi­lità concreta quando la famiglia o il genitore d'o­rigine sono in una situazione tale da non lasciar ragionevolmente prevedere, nel periodo di svi­luppo del bambino, nessuna possibilità concreta di rapporti positivi con il bambino.

Circa l'affermazione che i bambini adottabili sarebbero affidati solo a famiglie ricche, riferia­mo la statistica contenuta nella comunicazione presentata da Luigi Fadiga (Giudice del Tribunale per i minorenni di Bologna) al convegno «Per una politica integrata dei servizi sociali e sanitari sul territorio del Comprensorio», Ravenna 28-29 mag­gio 1974 nella quale si riferiva che le famiglie adottive di operai o di contadini erano il 30% del totale, quelle di piccoli artigiani erano il 10%, quelle di impiegati dipendenti con mansioni d'or­dine raggiungevano il 28%, mentre solamente intorno al 7% era la percentuale rappresentata da liberi professionisti, industriali, dirigenti (5% liberi professionisti, 2% industriali e dirigen­ti) (39).

Ci pare quindi di poter affermare che l'adozio­ne, in quanta tale, non è certamente un provve­dimento «classista di espropriazione dei figli dei poveri in favore delle famiglie abbienti», ma è un intervento che può rispondere efficacemente alle esigenze immediate dei bambini, cui sia ne­cessario offrire soluzioni indifferibili.

Concludendo, è necessario che questi inter­venti vadano nella direzione non del semplice tamponamento, ma che siano inseriti in un più vasto quadro di interventi di deistituzionalizza­zione e di prevenzione, e questo chiama diretta­mente in causa l'applicazione che la magistratura fa della legge 431 e non i contenuti della stessa.

 

Modifiche legislative necessarie

L'urgenza di una riforma dell'adozione specia­le era già stata avvertita anni fa, ma, come già abbiamo rilevato, il Parlamento non ha preso in esame questo problema e nemmeno quello - strettamente collegato - degli affidamenti di minori a scopo educativo.

Dall'esame dei dati statistici della Tabella 2 risulta la netta diminuzione delle adozioni ordi­narie, soprattutto di maggiorenni e delle affilia­zioni.

Il calo delle affiliazioni è soprattutto determi­nato dalla possibilità, introdotta nel nuovo diritto di famiglia, di riconoscimento dei figli cosiddetti adulterini.

Le modifiche legislative più urgenti riguarda­no a nostro avviso:

- l'adeguamento dell'adozione speciale alla Convenzione europea con elevazione dell'età dei minori adottabili dagli anni 8 agli anni 18 (o al­meno agli anni 15);

- la soppressione dell'affiliazione (si veda la loro netta diminuzione - Tabella 2 - nei primi otto mesi del 1976 le affiliazioni sono scese a 374);

- la soppressione dell'adozione ordinaria (o la sua limitazione ai soli maggiorenni) al fine di evitare ogni forma di mercato dei bambini e di dare la possibilità ai Tribunali per i minorenni di intervenire per la tutela di tutti i minori in situazione di abbandono sia per la dichiarazione di adottabilità, sia per la scelta della famiglia adottiva;

- la semplificazione della procedura della legge 431, al fine di ridurre al minimo i tempi, senza ovviamente ledere i diritti delle famiglie d'origine. Dovrà inoltre essere prevista la pos­sibilità di adozione speciale dei minori dati in affidamento educativo e poi abbandonati dai ge­nitori;

- la soppressione degli uffici delle tutele e l'unificazione dei loro compiti nei Tribunali per i minorenni.

Ovviamente le suddette modifiche legislative dovrebbero essere completate, anzi precedute, dalla riforma del settore assistenziale.

 

 

(1) Il Concilio Ecumenico Vaticano II stabilì il principio innovatore dell'adozione con la seguente affermazione conte­nuta nel Decreto sull'apostolato dei laici (votato il 18-11-1965 con 2340 sì e 2 no): «Fra le varie opere di apostolato fami­liare ci sia concesso enumerare le seguenti: adottare come figli propri i bambini abbandonati». Da notare che l'espres­sione latina del testo: «infantes derelictos in filios adoptare» dice molto di più dell'espressione italiana autentica: «adot­tare COME FIGLI propri i bambini abbandonati». «In filios» (facendoli diventare propri figli) esprime, e giustamente, la risultanza effettiva di piena filiazione, mentre «come figli» può sembrare semplicemente un paragone.

(2) Il mercato dei bambini era fiorente anche nei riguardi di paesi stranieri. Si veda al riguardo INCORONATO, Com­priamo bambini, Sugar Editore, Milano, 1963.

(3) L'Associazione Nazionale Famiglie Adottive e Affidatarie aveva richiesto al Parlamento e al Governo l'introduzione nel nostro ordinamento dell'istituto giuridico dell'adozione speciale e non la modifica dell'adozione ordinaria in quanto que­st'ultima non era finalizzata alla sistemazione familiare dei bambini abbandonati, né si voleva rendere più facile la sua applicazione poiché in tal modo i bambini sarebbero stati sottratti all'adozione speciale e a tutte le garanzie che ne tute­lano il loro prevalente interesse e, infine, sarebbe stato favorito in tal modo - come si è verificato - il mercato dei bambini.

La modifica dell'adozione ordinaria venne proposta e praticamente imposta dall'allora Ministro di grazia e giustizia, Reale, che pose la questione come condizione per l'approvazione della legge 431.

In quel periodo l'adozione ordinaria era consentita alle persone che superavano i 50 anni di età (40 in casi eccezio­nali). Inoltre si poteva richiedere l'adozione (per uno o più bambini) solo una volta.

(4) Vedi il paragrafo «Adozione speciale e istituti di assistenza» di questo articolo.

(5) Con la legge 181 venne infatti stabilito il tempo pieno solo per i magistrati dei Tribunali per i minorenni di Firenze, Milano, Napoli, Palermo, Roma e Torino e, limitatamente ai Presidenti e ai Procuratori della Repubblica, per le sedi di Bari, Bologna, Cagliari, Catania, Catanzaro, Genova, Lecce e Venezia.

(6) F. SANTANERA, Funzionalità degli uffici giudiziari minorili in relazione all'applicazione della legge sull'adozione speciale, in «Maternità e infanzia», n. 5, maggio 1969.

(7) Con la legge n. 89 del 17-2-1971 venne vietato agli ufficiali di stato civile di affidare i figli di ignoti a persone e stabilito l'obbligo della segnalazione all'autorità giudiziaria.

(8) Si veda in particolare la vicenda della piccala Monica in Prospettive assistenziali, n. 11-12, pag. 25.

(9) V. Prospettive assistenziali, n. 8-9, pag. 73 e n. 11-12, pag. 45.

(10) Rimasti senza alcun seguito i ripetuti solleciti rivolti, l'Associazione nazionale famiglie adottive e affidatarie e l'Unione per la lotta contro l'emarginazione sociale denunciarono all'autorità giudiziaria il Presidente nazionale dell'ONMI ed i dirigenti dei Comitati provinciali dello stesso ente nei confronti dei quali era stata raccolta la necessaria documen­tazione (V. Prospettive assistenziali, n. 17, pag. 56; n. 20, pag. 82; n. 21, pag. 78).

(11) Occorrerebbe anche, per una unificazione completa, che la competenza sui problemi relativi ai minori che sorgono nei casi di separazione e divorzio venisse attribuita ai Tribunali per i minorenni, rimanendo al giudice ordinario le questioni relative ai coniugi e ai figli maggiorenni.

(12) I Tribunali per i minorenni di Campobasso e Salerno non esistevano prima del 1968 ed i loro territori di compe­tenza erano inclusi nel T.M. di Napoli. Nei raffronti pertanto le medie relative sono state aggiunte nella casella relativa a Napoli.

(13) Vedi nota precedente.

(14) Media annua dal 1970 al 1973.

(15) I dati non contrassegnati con un asterisco delle colonne 2, 3, 4, 5 e 7 sono stati tratti dagli Annuari di statistiche giudiziarie dell'ISTAT; quelli con l'asterisco sono stati ripresi dal Notiziario ISTAT, foglio 32.

Vi sono delle discordanze fra le due fonti per cui i totali delle colonne 2 e 3 non corrispondono alle cifre della colonna 4 per gli anni 1971, '72 e '73.

(16) I dati relativi alle adozioni speciali non sono significativi in quanto le pronunce avvengono molto tempo dopo l'affidamento preadottivo (che dura da 1 a 3 anni). Inoltre per gli anni dal '67 al '72 sono comprese le adozioni speciali pronunciate ai sensi delle norme transitorie.

(17) L. FADIGA, Adozione speciale: speranze e realtà, in «Prospettive sociali e sanitarie», n. 22, 15 dicembre 1975. Nell'articolo suddetto Fadiga per dimostrare la tesi della scarsa incidenza quantitativa dell'adozione speciale prende in considerazione anche i dati numerici relativi all'affiliazione. Ciò non ci sembra corretto in quanto la stragrande maggio­ranza delle richieste di affiliazione è sempre stata diretta a stabilire un legame fra i genitori che non potevano, prima del nuovo diritto di famiglia, procedere al riconoscimento dei propri nati.

(18) Agli affidamenti preadottivi occorrerebbe aggiungere anche le adozioni ordinarie di minorenni pronunciate nel periodo preso in esame e cioè dal 1969 al 1973. Purtroppo ciò non è possibile in quanto l'ISTAT, dopo l'entrata in vigore della legge 431, non fornisce più i dati relativi alle ordinarie di minorenni ripartite per ciascuno dei Tribunali per i mino­renni, ma solo i dati complessivi per l'Italia.

(19) Circa l'orientamento della Corte di Appello di Lecce si veda l'articolo «La sezione per i minorenni della Corte di Appello di Lecce favorisce il mercato dei bambini», in Prospettive assistenziali n. 30.

Sull'argomento si veda inoltre su Prospettive assistenziali: «Mercato dei bambini» (n. 34) e «La Corte di Appello di Palermo contro l'adozione speciale» (n. 36).

(20) Dati tratti dagli Annuari statistici dell'assistenza e della previdenza sociale dell'ISTAT.

(21) Si osservi, ad esempio, che la legge della Regione Molise n. 22 del 20-12-1972 stabilisce addirittura il diritto al ricovero in istituto, senza alcuna altra alternativa, nei casi seguenti:

«a) il minore, orfano di entrambi i genitori o abbandonato dagli stessi, che non abbia congiunti in grado di prov­vedere alla sua sussistenza, ovvero i cui genitori siano degenti in istituti di cura e beneficenza o detenuti, anche nel caso in cui, ricorrendo le condizioni di cui alla presente lettera per uno solo dei genitori, l'altro non sia assolutamente in grado di assicurare i mezzi di sussistenza alla famiglia;

«b) il minore maltrattato e quello i cui genitori, per oziosità, vagabondaggio o altra causa, trascurano di esercitare le funzioni inerenti alla patria potestà;

«c) il minore che abbia entrambi i genitori emigrati per ragioni di lavoro;

«d) il minore appartenente a famiglia di almeno cinque figli, conviventi e a carico;

«e) l'iscritto nell'elenco dei poveri o degli aventi diritto all'assistenza sanitaria obbligatoria da parte del Comune».

(22) Sono riportati i dati riguardanti i minori ricoverati nei brefotrofi ed i fanciulli di età inferiore ai 5 anni ricoverati in istituti.

La ripartizione è stata fatta in base alle competenze territoriali dei tribunali per i minorenni.

I dati sono stati tratti dall'Annuario statistico dell'assistenza e della previdenza sociale dell'ISTAT, Vol. XX, Edizione 1972-1973.

(23) V. Resoconto della seduta del 10-1-1967 della Camera dei Deputati, pag. 29788.

(24) Ibidem, pag. 29791 e segg.

(25) V. Prospettive assistenziali, n. 8-9, pag. 72.

(26) V. Prospettive assistenziali, n. 3-4, pag. 64.

(27) V. Prospettive assistenziali, n. 11-12, pag. 30.

(28) V. Prospettive assistenziali, n. 30, pag. 42, in cui è riportato anche il commento dell'ordinanza di G. Battistacci.

(29) Seguiva l'elenco di 53 istituti del Piemonte.

(30) V. Prospettive assistenziali, n. 7, luglio-settembre 1969, «Posizione negativa del Ministero dell'interno nei con­fronti dei bambini senza famiglia».

(31) Circa la polemica fra l'ANFAA e il Governo italiano in merito alla Convenzione europea, si veda Prospettive assistenziali n. 3-4, 15, 22, 28 e 36.

(32) V. Prospettive assistenziali, n. 30, «Luci e ombre nel nuovo diritto di famiglia in materia di tutela dei minori».

(33) Una sentenza contraria alle lavoratrici madri adottive è stata emessa dal Pretore Denaro di Torino (v. Prospet­tive assistenziali, n. 33, pag. 67).

(34) Senzani nell'introduzione del libro di PLATT, L'invenzione della delinquenza, afferma che l'adozione speciale «concede al Tribunale per i minorenni il diritto di "espropriare" i figli delle famiglie proletarie più disagiate e indifese, per collocarli presso famiglie più agiate e degne di fiducia o lasciarli ricoverati in istituto».

(35) V. in Prospettive assistenziali, n. 30, «Partecipazione, apatia e conflitto nei rapporti fra cittadini-utenti e istitu­zioni assistenziali».

(36) ALASIA, FRECCERO, GALLINA e SANTANERA, Assistenza, emarginazione e lotta di classe, Feltrinelli, Milano, 1975, pag. 128.

(37) Ibidem.

(38) Ibidem, pag. 129.

(39) V. Prospettive sociali e sanitarie, n. 15, l° settembre 1974, pag. 3.

 

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