Prospettive assistenziali, n. 45,
gennaio - marzo 1979
Notiziario dell'Associazione
nazionale famiglie adottive e affidatarie
INDAGINE
CONOSCITIVA DEL SENATO SULLE MODIFICHE ALLE LEGGI DELL'ADOZIONE SPECIALE E
ORDINARIA E DELL'AFFIDAMENTO
- n. 124
presentata dalla sen. Tullia Romagnoli Carrettoni (Sinistra
indipendente) ed altri: «Disposizioni integratrici della
legge 5 giugno 1967 n. 431 sull'adozione speciale»;
- n. 748 presentata dal sen. D'Amico (DC) ed altri: «Modifica
dell'articolo 299 del Codice civile concernente il cognome dell'adottato»;
- n. 791 presentata
dal sen. De Carolis (DC) ed altri: «Revisione delle norme sull'adozione speciale ed ordinamento
e regolamentazione dell'affidamento familiare»;
- n. 968
presentata dal sen. Petrella (PCI) ed altri: «Riforma
delle norme sull'assistenza minorile contenute nel codice civile, con particolare
riferimento a quelle relative all'adozione ordinaria,
all'adozione speciale, all'affidamento familiare e all'affiliazione»;
- n. 1116 bis d'iniziativa popolare:
«Accoglienza della vita umana e tutela sociale della
maternità» (stralcio degli articoli da
Sono già stati o verranno
convocati:
1) gli Assessori
all'assistenza delle Regioni a statuto ordinario e speciale (o funzionari dagli
stessi delegati);
2) gli Assessori alla sanità o
all'assistenza (o funzionari da essi delegati) dei
seguenti Comuni o Province: Torino, Milano, Perugia, Firenze, Bologna, Roma, Bari, Napoli, Palermo, Venezia, Bergamo,
Terni e Catania;
3) i Presidenti (o
giudici dagli stessi delegati) dei Tribunali per i minorenni aventi sede nelle
città sopra indicate;
4) uno dei Giudici tutelari
(designati dai pretori dirigenti) aventi sede nelle medesime città;
rappresentanti del Centro per la riforma del diritto
di famiglia;
5) i
rappresentanti dell'Associazione nazionale famiglie adottive ed affidatarie,
del Centro italiano per l'adozione internazionale, dell'Unione per la lotta contro
l'emarginazione sociale e del
6) i rappresentanti del Movimento
per la vita; della Federazione consultori di ispirazione
cristiana, dell'Unione italiana centri educazione matrimoniale e prematrimoniale,
dell'Associazione nazionale dei consultori laici (AIED);
7) i
rappresentanti del Centro italiano femminile, del Consiglio nazionale donne
italiane e dell'Unione donne italiane.
Dagli enti finora interpellati, è
emerso quanto segue (1):
Regione Emilia Romagna
- Assessore ai servizi sociali
L'Assessore sottolinea
la stretta collaborazione esistente fra Tribunale per i minorenni ed i
Consorzi socio-sanitari, che oggi svolgono attività di informazione e «preparazione per le determinazioni in
materia di affidamento e adozione da parte del Tribunale per i minorenni, con
notevole contributo alla qualità dei risultati conseguiti». Aggiunge
quindi che sono stati realizzati oltre agli affidamenti, gruppi famiglia,
gestiti da Consorzi, IPAB o privati, in alternativa
alla «sempre sconsigliabile
istituzionalizzazione» dei minori: questo ha reso possibile una radicale
diminuzione dei ricoveri nella Regione e ha consentito «sistemazioni tali da non allontanarli dall'ambiente in cui erano inseriti».
Sulle proposte di legge, Jole Bartoli interviene solo sul problema del mantenimento o
meno dell'affiliazione con una posizione discutibile, esprimendo «l'avviso che la molteplicità dei casi e
delle situazioni possibili nella realtà dovrebbero indurre l'ente pubblico
(?) a riservarsi la possibilità di usare
ogni strumento per venire incontro alle necessità del minore; in tal senso non
sembra conveniente sopprimere tale istituto».
A conclusione del suo intervento si
riserva di rispondere con successiva memoria scritta ad alcune domande sul
problema delle ragazze madri, sulla situazione dei
ricoveri in istituto, sulla corretta impostazione del rapporto con il Tribunale
per i minorenni in materia di affidamenti; senza fare nessun ulteriore
riferimento ai contenuti delle proposte in discussione.
Troppo poco, ci sembra, da una
Regione come l'Emilia Romagna.
Regione Liguria -
Assessore ai servizi sociali
L'Assessore ai Servizi sociali della
Regione Liguria rileva che i due principali progetti
di legge, quello DC e quello PCI, hanno «un
carattere parallelo e che potrebbero essere unificati». Riconosce che vi è
una generale richiesta di elevare a 18 anni l'età dei minori adottabili e la
necessità di «snellire per quanto
possibile i procedimenti di affidamento e di adozione»
e di « usare una particolare cautela in
quelle normative che potrebbero consentire troppo facilmente la sottrazione
del minore alla famiglia».
Dopo aver rilevato una «diffusa contrarietà» alla
adozione da parte di persone singole, prevista dalle proposte PCI,
l'Assessore sostiene che «nelle materie
in questione il giudice tutelare abbia sempre una funzione essenziale da svolgere».
(Di questo anche l'ANFAA era convinta dodici anni fa, ma l'applicazione della
legge sull'adozione speciale ci ha purtroppo fatti ricredere sul loro ruolo).
L'Assessore della Regione Liguria
aggiunge poi che non conviene «privarsi
degli istituti dell'adozione ordinaria e dell'affiliazione», senza
precisarne i motivi.
Per quanto riguarda l'affidamento conclude che la sua gestione «dovrebbe essere riservata primariamente agli Enti locali, limitando
alle decisioni conclusive la competenza dei Tribunali per i minorenni ».
Questa materia « potrebbe poi essere opportunamente regolata da leggi
regionali nell'ambito di quelle che lo Stato si appresta ad emanare».
Regione Lombardia -
Assessore ai servizi sociali
La dottoressa
Pellegrini
rileva anzitutto l'urgente necessità della emanazione della legge quadro
nazionale per il settore assistenziale, che consentirebbe di «risolvere i conflitti di competenza e le
incertezze negli interventi che derivano dal persistere delle competenze
provinciali, mentre al tempo stesso il decreto 616 del 24 luglio 1977 attribuisce
ogni competenza ai Comuni».
Entrando nel merito dei problemi affrontati
nelle proposte, aggiunge che secondo
In tal senso
Per la dichiarazione di adottabilità del minore, la dottoressa Pellegrini precisa
che deve «sussistere congiuntamente
stato di abbandono sia morale che materiale: qualora infatti si ritenesse
sufficiente solo il primo, l'adottabilità verrebbe rimessa ad un sindacato
sulla situazione morale e psichica del minore nella famiglia, che appare
difficile da parte del giudice. Nel caso invece di uno stato d'abbandono solo
materiale, l'affidamento e l'adozione verrebbero ad
assumere la configurazione di pura assistenza alla povertà».
Sembra comunque
importante la precisazione, fatta successivamente che qualora si sia pervenuti
alla adozione, «non si deve per nessuna
ragione turbare la situazione familiare creatasi per il minore, modificando tale
determinazione».
Regione Sicilia - Direzione
assessorato enti locali
L'intervento del dottor Migliacco non affronta i contenuti delle proposte di legge
in discussione presso la Commissione, ma si limita a riferire sulla situazione assistenziale minorile a livello regionale.
Dopo aver dichiarato che «
Va inoltre sottolineato
che «l'intervento comunale nel pagamento
delle rette di ricovero è quasi simbolico» e che la quota pro capite corrisposta
dalla Regione si aggira sulle L. 3000 (tremila)
giornaliere. Non possiamo non pensare quale livello qualitativo possano garantire gli istituti con questi introiti.
Regione Campania -
Assessorato alla sanità
Non sono discussi i contenuti delle
proposte, se non quella n. 1116 bis (su cui è favorevole) nella parte
riguardante i centri per la prevenzione dell'aborto.
La relatrice, riferendo sulla istituzionalizzazione dei minori informa i
parlamentari della riduzione sensibile dei ricoveri in istituto negli ultimi
anni anche se riferendo sull'attività antitubercolare si sofferma sulle
difficoltà di contenere l'istituzionalizzazione «specie in presenza di famiglie di condizioni materiali assai
disagiate». Sono state aumentate, comunque, le
rette di degenza ancora assai modeste.
Non si è parlato, né di affidamenti né di adozioni, anche se sarebbe stato
interessante il contributo di questa Regione in cui sono stati segnalati
ripetuti casi di «mercato dei bambini».
Regione Piemonte -
Assessorato all'assistenza
La dottoressa Veglia espone «il punto di vista della Regione sui disegni
di legge all'esame della Commissione, ed essenzialmente sui
due testi principali (nn. 791 e 968) per la
riforma dell'adozione ordinaria e speciale» e sottolinea
«che l'attuale definizione del
presupposto dello stato di abbandono è ritenuta soddisfacente dalla Regione,
sulla base della lunga applicazione di tale normativa, mentre susciterebbe
perplessità un ampliamento di tale presupposto (quale sembra delinearsi nelle
due iniziative legislative), che porterebbe a intendere lo stato di abbandono
in senso più esteso, con accentuazione dell'aspetto morale, così da rischiare
di togliere troppo facilmente il minore dall'ambiente di origine». Precisa
al riguardo «che l'amministrazione
regionale e le amministrazioni locali competenti seguono invece la direttiva
di considerare con la massima attenzione le
opposizioni rivolte dalle famiglie di origine alle dichiarazioni di adottabilità». In relazione ad altri contenuti delle
normative in esame presso la Commissione giustizia esprime «un pieno accordo sulle norme dirette a
snellire le attuali procedure di adozione; una
raccomandazione ad accentuare le sanzioni penali contro il "mercato dei
bambini" clandestino; il suggerimento di sottoporre a delibazione della
sentenza, o comunque ad una qualche forma di controllo, le adozioni all'estero
che trovano attuazione pratica in Italia; il suggerimento di facilitare il
procedimento di archiviazione delle domande di adozione (senza dover indicare
agli aspiranti le ragioni del diniego); un generico consenso, infine, sulla
durata di tre anni del rapporto matrimoniale, occorrente perché la coppia sia
abilitata ad adottare». Sottolinea il fatto che negli
ultimi due anni non sono state pronunciate nella Regione affiliazioni.
Sulle cause determinanti
l'istituzionalizzazione dei minori precisa che «consistono nella lontananza dal posto di lavoro, per moltissime
coppie, specialmente nelle località di montagna: i genitori non sono in grado
di occuparsi dei figli. Tuttavia
Avverte infine che l'emigrazione dal
Sud non è fra le cause principali del ricovero in istituto, mentre influisce
l'insufficiente tessuto delle strutture di sostegno fornite localmente dall'ente
pubblico. La dottoressa Veglia riferisce poi sulla riduzione delle cosiddette «adozioni internazionali» dovuta alla
circostanza che le coppie preferiscono recarsi sul posto, all'estero, espletando
quindi sul luogo le procedure per l'adozione. Occorrerebbe invece che il
Tribunale per i minorenni potesse seguire direttamente lo svolgimento e i
risultati di tali adozioni.
Sull'affidamento sottolinea
«l'opportunità che il provvedimento di
affidamento sia preso inizialmente dall'ente locale, in via amministrativa,
stante che il provvedimento adottato dal Tribunale per i minorenni è sentito
come punitivo dalla famiglia di origine, che ne viene indotta a rifiutare la
propria collaborazione e a porsi in ostilità con la famiglia affidataria». Precisa infine che ad una stessa famiglia
vengono affidati non più di due o tre minori: al di
sopra di tale numero viene a configurarsi, per
Regione Valle d'Aosta
- Assessorato alla sanità e all'assistenza
La signora De Gaetano riferisce che
Rispondendo ad alcuni quesiti, la
relatrice poi precisa che «in Valle
d'Aosta sono stati chiusi gli istituti di ricovero dei minori, mentre ne restano aperti sei a regime semiconvittuale,
perché per lo più i bambini vengono collocati presso famiglie affidatarie,
anche se l'esperienza concreta ha dimostrato che spesso insorgono gravi problemi
anche con questo metodo». A suo avviso l'affidamento familiare «ha il principale difetto di tutelare
scarsamente i minori, che sono sottoposti alla duplice pressione della
famiglia affidataria e della famiglia
d'origine. In ogni caso le famiglie che si dichiarano pronte a ricevere minori
in affidamento familiare non sono adatte a riceverli in adozione e, viceversa,
le famiglie che vogliono adottare non desiderano essere affidatarie, ritenendo
il rapporto troppo precario». Rileva che «non si possono tacere le frequenti azioni di disturbo da parte delle
famiglie d'origine nei confronti delle famiglie
affidatarie».
Regione Friuli-Venezia Giulia - Assessorato ai servizi sociali
La signora Benni
afferma che
Riferisce inoltre che ad avviso
dell'Assessorato alla sanità della Regione Friuli «l'adozione ordinaria è superata: l'istituto si potrebbe facilmente
eliminare, purché siano apportati gli opportuni miglioramenti all'adozione
speciale, elevando i limiti di età, fissando precisi
criteri per la definizione dello stato di abbandono, rendendo tempestive le
segnalazioni ai Tribunali per i minorenni, snellendo le procedure,
privilegiando l'aspetto dell'affidamento preadottivo
e conferendo alla Regione un ruolo programmatorio».
Si segnala che la signora Benni, rispondendo ad una domanda della Senatrice Tedesco,
fa presente che «essendo da poco avviate
le iniziative nel campo, ancora non si ha una precisa conoscenza
( ...) della consistenza numerica dei minori istituzionalizzati».
E questo è preoccupante essendo
trascorsi quattro anni dallo scioglimento dell'ONMI e uno e mezzo dall'approvazione
del DPR 616.
Regione Umbria -
Assessorato ai servizi sociali
I resoconti non riportano le
osservazioni specifiche sui progetti di legge, limitandosi a segnalare che la dottoressa Lovito
ha presentato un documento. Sull'affidamento familiare la relatrice precisa poi
che
Ad una domanda del senatore De Carolis, la dottoressa Lovito
risponde «che sono stati chiusi i due brefotrofi situati nella Regione e i bambini
ricoverati in essi sono stati dati in affidamento preadottivo,
oppure sono stati recuperati dalle famiglie di origine. Nel periodo di
transizione è stata mantenuta una struttura diurna
dei brefotrofi. Mentre i bambini ricoverati negli istituti sono stati per lo più dichiarati in stato di abbandono, quelli di essi che,
in numero prevalente, provenivano da altre Regioni, sono stati rinviati nei
luoghi di origine al fine di favorire un rapporto con le loro famiglie».
Regione Abruzzo -
Assessorati alla sanità (dott. Di Russo) e alla sicurezza sociale (dott. Giampietro)
Non sono affrontati i contenuti
delle proposte; i relatori riferiscono solo e brevemente sulla situazione
regionale.
Il dott. Giampietro dichiara che «l'assistenza è stata ampliata dalla Regione
fino a comprendere, oggi, 2.000 minori assistiti.
Ad una domanda del senatore Gozzini, il dott. Giampietro chiarisce che, «nella maggior parte dei casi, le famiglie
affidatarie ricevono i minori in affidamento in base a
provvedimenti amministrativi delle autorità locali: in tutti questi casi,
tuttavia, si tiene doverosamente al corrente il tribunale per i minorenni».
Regione Marche -
Assessorato alla sicurezza sociale (dott.ssa Grosso) e alla sanità (dott.ssa
Sociano Gallotti)
Il tema non è affrontato. La dott.ssa Grossi si riserva di inviare dati dettagliati alla
Commissione, dopo aver consultato le autorità amministrative preposte
all'assistenza ai minori nelle diverse zone della
Regione, che presentano caratteristiche locali particolari.
Regione Lazio -
Assessorato enti locali e servizi sociali
Dopo aver auspicato la rapida
approvazione della riforma assistenziale per superare
la «mancanza di chiarezza riguardo alle
competenze degli Enti locali», la dottoressa Zappa interviene
sull'affidamento, rilevando la necessità che i provvedimenti «siano rimessi agli organi dell'assistenza
sociale locale, soprattutto in quanto occorre, in materia, agilità di
intervento, mentre i provvedimenti giurisdizionali dei Tribunali per i
minorenni non possono adeguarsi a tale esigenza».
La relatrice ha aggiunto poi che «nel presupposto che si renda possibile, come è sperabile, una più pronta ed efficace attività
socio-assistenziale in materia di affidamento familiare, ad opera degli enti
locali (...) forse, anche l'istituto dell'affiliazione potrebbe essere
mantenuto» senza spiegarne però i motivi.
Sui due principali disegni di legge
all'esame della Commissione giustizia (n. 791 e n. 968) la dottoressa Zappa
riferisce che in base alle esperienze maturate l'amministrazione regionale, approva
«l'estensione fino ai 18 anni
dell'adozione speciale, sebbene con l'avanzare dell'età del minore l'adozione
speciale divenga sempre più difficile».
«L'intervento
tecnico già oggi predisposto per l'adozione speciale dovrebbe essere inoltre
esteso all'adozione ordinaria, secondo quanto proposto
nel disegno di legge n. 968, all'articolo 10». Circa i requisiti necessari negli
adottanti,
Per quanto attiene alle misure
proposte contro il mercato clandestino dei bambini, la relatrice richiama
l'attenzione della Commissione sull'espediente derivante, per tali attività
illecite, dalle ampie possibilità di riconoscimento di figli naturali secondo
il nuovo diritto di famiglia.
In un successivo intervento la
signora Zappa riferisce sulle iniziative Regionali per creare valide alternative alla istituzionalizzazione dei minori: «Si è cercato soprattutto di incrementare la
semi-convittualità; quanto però ai gruppi di alloggio, ai gruppi famiglia o simili, non si notano
ancora realizzazioni di rilievo».
(1) Va anzitutto premesso
che relazioniamo (sulla base dei resoconti sommari del Senato) sugli interventi
delle Regioni in materia di adozione, affidamento e affiliazione, tralasciando
gli interventi sull'attività di consultori, Interventi richiesti dalla
Commissione Giustizia in conseguenza della presentazione della proposta del
Movimento per la vita.
Va poi aggiunto che
molti interventi degli organismi consultati fanno riferimento a documenti e
dati che non sono riportati nei resoconti sommari.
www.fondazionepromozionesociale.it