Prospettive assistenziali, n. 45, gennaio - marzo 1979

 

 

Notiziario dell'Associazione nazionale famiglie adottive e affidatarie

 

INDAGINE CONOSCITIVA DEL SENATO SULLE MODIFICHE ALLE LEGGI DELL'ADOZIONE SPE­CIALE E ORDINARIA E DELL'AFFIDAMENTO

 

 

La Commissione Giustizia del Senato sta pro­cedendo ad una indagine conoscitiva sulle se­guenti proposte di legge:

- n. 124 presentata dalla sen. Tullia Romagnoli Carrettoni (Sinistra indipendente) ed altri: «Disposizioni integratrici della legge 5 giugno 1967 n. 431 sull'adozione speciale»;

- n. 748 presentata dal sen. D'Amico (DC) ed altri: «Modifica dell'articolo 299 del Codice ci­vile concernente il cognome dell'adottato»;

- n. 791 presentata dal sen. De Carolis (DC) ed altri: «Revisione delle norme sull'adozione speciale ed ordinamento e regolamentazione dell'affidamento familiare»;

- n. 968 presentata dal sen. Petrella (PCI) ed altri: «Riforma delle norme sull'assistenza mi­norile contenute nel codice civile, con partico­lare riferimento a quelle relative all'adozione or­dinaria, all'adozione speciale, all'affidamento fa­miliare e all'affiliazione»;

- n. 1116 bis d'iniziativa popolare: «Acco­glienza della vita umana e tutela sociale della maternità» (stralcio degli articoli da 1 a 18, deli­berato dall'Assemblea nella seduta del 16 mag­gio 1978).

Sono già stati o verranno convocati:

1) gli Assessori all'assistenza delle Regioni a statuto ordinario e speciale (o funzionari dagli stessi delegati);

2) gli Assessori alla sanità o all'assistenza (o funzionari da essi delegati) dei seguenti Comuni o Province: Torino, Milano, Perugia, Firenze, Bo­logna, Roma, Bari, Napoli, Palermo, Venezia, Bergamo, Terni e Catania;

3) i Presidenti (o giudici dagli stessi delegati) dei Tribunali per i minorenni aventi sede nelle città sopra indicate;

4) uno dei Giudici tutelari (designati dai pre­tori dirigenti) aventi sede nelle medesime città; rappresentanti del Centro per la riforma del di­ritto di famiglia;

5) i rappresentanti dell'Associazione nazionale famiglie adottive ed affidatarie, del Centro ita­liano per l'adozione internazionale, dell'Unione per la lotta contro l'emarginazione sociale e del­la Fondazione Emanuela Zancan;

6) i rappresentanti del Movimento per la vita; della Federazione consultori di ispirazione cri­stiana, dell'Unione italiana centri educazione ma­trimoniale e prematrimoniale, dell'Associazione nazionale dei consultori laici (AIED);

7) i rappresentanti del Centro italiano femmi­nile, del Consiglio nazionale donne italiane e dell'Unione donne italiane.

Dagli enti finora interpellati, è emerso quanto segue (1):

 

Regione Emilia Romagna - Assessore ai servizi sociali

L'Assessore sottolinea la stretta collaborazio­ne esistente fra Tribunale per i minorenni ed i Consorzi socio-sanitari, che oggi svolgono atti­vità di informazione e «preparazione per le de­terminazioni in materia di affidamento e adozione da parte del Tribunale per i minorenni, con no­tevole contributo alla qualità dei risultati conse­guiti». Aggiunge quindi che sono stati realizzati oltre agli affidamenti, gruppi famiglia, gestiti da Consorzi, IPAB o privati, in alternativa alla «sem­pre sconsigliabile istituzionalizzazione» dei mi­nori: questo ha reso possibile una radicale di­minuzione dei ricoveri nella Regione e ha con­sentito «sistemazioni tali da non allontanarli dall'ambiente in cui erano inseriti».

Sulle proposte di legge, Jole Bartoli interviene solo sul problema del mantenimento o meno dell'affiliazione con una posizione discutibile, espri­mendo «l'avviso che la molteplicità dei casi e delle situazioni possibili nella realtà dovrebbero indurre l'ente pubblico (?) a riservarsi la possi­bilità di usare ogni strumento per venire incon­tro alle necessità del minore; in tal senso non sembra conveniente sopprimere tale istituto».

A conclusione del suo intervento si riserva di rispondere con successiva memoria scritta ad alcune domande sul problema delle ragazze ma­dri, sulla situazione dei ricoveri in istituto, sulla corretta impostazione del rapporto con il Tribu­nale per i minorenni in materia di affidamenti; senza fare nessun ulteriore riferimento ai conte­nuti delle proposte in discussione.

Troppo poco, ci sembra, da una Regione come l'Emilia Romagna.

 

Regione Liguria - Assessore ai servizi sociali

L'Assessore ai Servizi sociali della Regione Liguria rileva che i due principali progetti di legge, quello DC e quello PCI, hanno «un carat­tere parallelo e che potrebbero essere unificati». Riconosce che vi è una generale richiesta di elevare a 18 anni l'età dei minori adottabili e la necessità di «snellire per quanto possibile i pro­cedimenti di affidamento e di adozione» e di « usare una particolare cautela in quelle norma­tive che potrebbero consentire troppo facilmente la sottrazione del minore alla famiglia».

Dopo aver rilevato una «diffusa contrarietà» alla adozione da parte di persone singole, previ­sta dalle proposte PCI, l'Assessore sostiene che «nelle materie in questione il giudice tutelare abbia sempre una funzione essenziale da svol­gere». (Di questo anche l'ANFAA era convinta dodici anni fa, ma l'applicazione della legge sull'adozione speciale ci ha purtroppo fatti ricredere sul loro ruolo).

L'Assessore della Regione Liguria aggiunge poi che non conviene «privarsi degli istituti dell'adozione ordinaria e dell'affiliazione», senza precisarne i motivi.

Per quanto riguarda l'affidamento conclude che la sua gestione «dovrebbe essere riservata pri­mariamente agli Enti locali, limitando alle deci­sioni conclusive la competenza dei Tribunali per i minorenni ». Questa materia « potrebbe poi es­sere opportunamente regolata da leggi regionali nell'ambito di quelle che lo Stato si appresta ad emanare».

 

Regione Lombardia - Assessore ai servizi sociali

La dottoressa Pellegrini rileva anzitutto l'ur­gente necessità della emanazione della legge quadro nazionale per il settore assistenziale, che consentirebbe di «risolvere i conflitti di compe­tenza e le incertezze negli interventi che deriva­no dal persistere delle competenze provinciali, mentre al tempo stesso il decreto 616 del 24 luglio 1977 attribuisce ogni competenza ai Co­muni».

Entrando nel merito dei problemi affrontati nelle proposte, aggiunge che secondo la Regio­ne «il minore deve essere aiutato con ogni mez­zo materiale e morale a restare nella famiglia e, soltanto in casi estremi, l'intervento del servizio sociale può concretarsi nel procedimento per l'affidamento familiare, che tuttavia dovrebbe es­ser considerato come un servizio amministrativo dell'ente pubblico». Rispondendo ad una doman­da della senatrice Tedesco, la dottoressa Pelle­grini precisa che «la configurazione dell'affida­mento come compito dei servizi sociali anziché come attribuzione alle autorità giudiziarie è tut­tora, effettivamente, più che altro una aspirazione dell'amministrazione regionale». Tuttavia affer­ma che nelle direttive impartite per l'attuazione dell'art. 23 del DPR 616 la Regione ha precisato che l'intervento del giudice deve essere riserva­to ai casi in cui, persistendo il diniego della famiglia di origine, occorra trasferire coattiva­mente la potestà parentale.

In tal senso la Regione, precisa (purtroppo) la Pellegrini, «ritiene più idoneo il giudice tutelare, rispetto al tribunale, dato il suo decentramento». «Sulla base della esperienza acquisita dall'am­ministrazione regionale» continua la relatrice «gli istituti dell'affiliazione e dell'adozione ordi­naria potrebbero essere soppressi».

La Regione Lombardia sarebbe anche favore­vole, pur con qualche limitazione e cautela, ad una adozione legittimante da parte di persone singole.

Per la dichiarazione di adottabilità del minore, la dottoressa Pellegrini precisa che deve «sussi­stere congiuntamente stato di abbandono sia mo­rale che materiale: qualora infatti si ritenesse sufficiente solo il primo, l'adottabilità verrebbe rimessa ad un sindacato sulla situazione morale e psichica del minore nella famiglia, che appare difficile da parte del giudice. Nel caso invece di uno stato d'abbandono solo materiale, l'affida­mento e l'adozione verrebbero ad assumere la configurazione di pura assistenza alla povertà».

Sembra comunque importante la precisazione, fatta successivamente che qualora si sia perve­nuti alla adozione, «non si deve per nessuna ra­gione turbare la situazione familiare creatasi per il minore, modificando tale determinazione».

 

Regione Sicilia - Direzione assessorato enti locali

L'intervento del dottor Migliacco non affronta i contenuti delle proposte di legge in discussione presso la Commissione, ma si limita a riferire sulla situazione assistenziale minorile a livello regionale.

Dopo aver dichiarato che «la Regione si è posta da tempo il problema di mutare i vigenti indirizzi in materia di assistenza ai minori», pre­cisa che è stata presentata una proposta di legge (n. 171) nel gennaio 1977, la cui discussione è stata sospesa poi «in considerazione dei nuovi e più generali poteri trasferiti alla Regione in ma­teria assistenziale» con l'emanazione del DPR 616/1977. (Non possiamo non rilevare che è pas­sato un anno e mezzo dall'emanazione del DPR 616 e che tale discussione non è ancora ripresa). Anche se l'oratore rileva che è intenzione dei competenti organi della Regione «incrementare le misure per assistere i minori nell'ambito della famiglia originaria onde evitare l'intervento del magistrato e, soprattutto, il ricovero in istituto», la situazione assistenziale appare preoccupante. Non è chiaro dal resoconto, che cosa sia stato fatto sull'affidamento, mentre sul ricovero in isti­tuto il rappresentante della Regione Siciliana dichiara che «le domande di ricovero sono au­mentate soprattutto a partire dagli anni '60, an­che in conseguenza del crescente stato d'abban­dono dei minori». Rispondendo ad una domanda su questo problema, il dottor Migliacco precisa inoltre che «le famiglie adducono a motivazione dello stato di abbandono ragioni di carattere eco­nomico, le quali tuttavia a suo giudizio, nascon­dono in realtà motivi più profondi. Il minore si trova talvolta in una condizione di insufficiente assistenza nel corso della giornata e forse anche una scuola a tempo pieno potrebbe alleviare l'esigenza del loro ricovero».

Va inoltre sottolineato che «l'intervento co­munale nel pagamento delle rette di ricovero è quasi simbolico» e che la quota pro capite cor­risposta dalla Regione si aggira sulle L. 3000 (tremila) giornaliere. Non possiamo non pensare quale livello qualitativo possano garantire gli istituti con questi introiti.

 

Regione Campania - Assessorato alla sanità

Non sono discussi i contenuti delle proposte, se non quella n. 1116 bis (su cui è favorevole) nella parte riguardante i centri per la prevenzio­ne dell'aborto.

La relatrice, riferendo sulla istituzionalizzazio­ne dei minori informa i parlamentari della ridu­zione sensibile dei ricoveri in istituto negli ulti­mi anni anche se riferendo sull'attività antitu­bercolare si sofferma sulle difficoltà di contenere l'istituzionalizzazione «specie in presenza di fa­miglie di condizioni materiali assai disagiate». Sono state aumentate, comunque, le rette di de­genza ancora assai modeste.

Non si è parlato, né di affidamenti né di ado­zioni, anche se sarebbe stato interessante il con­tributo di questa Regione in cui sono stati segna­lati ripetuti casi di «mercato dei bambini».

 

Regione Piemonte - Assessorato all'assistenza

La dottoressa Veglia espone «il punto di vista della Regione sui disegni di legge all'esame del­la Commissione, ed essenzialmente sui due testi principali (nn. 791 e 968) per la riforma dell'ado­zione ordinaria e speciale» e sottolinea «che l'attuale definizione del presupposto dello stato di abbandono è ritenuta soddisfacente dalla Re­gione, sulla base della lunga applicazione di tale normativa, mentre susciterebbe perplessità un ampliamento di tale presupposto (quale sembra delinearsi nelle due iniziative legislative), che porterebbe a intendere lo stato di abbandono in senso più esteso, con accentuazione dell'aspetto morale, così da rischiare di togliere troppo facil­mente il minore dall'ambiente di origine». Pre­cisa al riguardo «che l'amministrazione regiona­le e le amministrazioni locali competenti seguo­no invece la direttiva di considerare con la mas­sima attenzione le opposizioni rivolte dalle famiglie di origine alle dichiarazioni di adotta­bilità». In relazione ad altri contenuti delle nor­mative in esame presso la Commissione giustizia esprime «un pieno accordo sulle norme dirette a snellire le attuali procedure di adozione; una raccomandazione ad accentuare le sanzioni pe­nali contro il "mercato dei bambini" clandestino; il suggerimento di sottoporre a delibazione del­la sentenza, o comunque ad una qualche forma di controllo, le adozioni all'estero che trovano attuazione pratica in Italia; il suggerimento di facilitare il procedimento di archiviazione delle domande di adozione (senza dover indicare agli aspiranti le ragioni del diniego); un generico con­senso, infine, sulla durata di tre anni del rapporto matrimoniale, occorrente perché la coppia sia abilitata ad adottare». Sottolinea il fatto che ne­gli ultimi due anni non sono state pronunciate nella Regione affiliazioni.

Sulle cause determinanti l'istituzionalizzazione dei minori precisa che «consistono nella lonta­nanza dal posto di lavoro, per moltissime coppie, specialmente nelle località di montagna: i geni­tori non sono in grado di occuparsi dei figli. Tuttavia la Regione segue il fenomeno, cercando di avvicinare, almeno, gli istituti ai luoghi di re­sidenza, di favorire la riduzione delle dimensioni degli istituti stessi, passando ove possibile al semi-convitto, ovvero a semplici "comunità di alloggio", o ad istituti strutturati all'interno in gruppi famiglia».

Avverte infine che l'emigrazione dal Sud non è fra le cause principali del ricovero in istituto, mentre influisce l'insufficiente tessuto delle strutture di sostegno fornite localmente dall'en­te pubblico. La dottoressa Veglia riferisce poi sulla riduzione delle cosiddette «adozioni inter­nazionali» dovuta alla circostanza che le coppie preferiscono recarsi sul posto, all'estero, esple­tando quindi sul luogo le procedure per l'ado­zione. Occorrerebbe invece che il Tribunale per i minorenni potesse seguire direttamente lo svol­gimento e i risultati di tali adozioni.

Sull'affidamento sottolinea «l'opportunità che il provvedimento di affidamento sia preso inizial­mente dall'ente locale, in via amministrativa, stante che il provvedimento adottato dal Tribu­nale per i minorenni è sentito come punitivo dalla famiglia di origine, che ne viene indotta a rifiutare la propria collaborazione e a porsi in ostilità con la famiglia affidataria». Precisa infine che ad una stessa famiglia vengono affidati non più di due o tre minori: al di sopra di tale numero viene a configurarsi, per la Regione, una «co­munità alloggio» ovvero un «gruppo famiglia», che hanno struttura diversa dall'istituto familia­re. Precisa inoltre che il contributo regionale al­la famiglia affidataria è di norma di 150 mila lire al mese, ma viene aumentato nei casi in cui il minore presenta particolari problemi di educa­zione.

 

Regione Valle d'Aosta - Assessorato alla sanità e all'assistenza

La signora De Gaetano riferisce che la Regio­ne concorda con le osservazioni e proposte dell'ANFAA sui progetti di legge per quanto riguar­da l'adozione, mentre gravi problemi presenta - a suo parere - l'affidamento familiare, «so­prattutto quello dei bambini da zero a otto anni e degli adolescenti da 14 a 18». A questo riguar­do ritiene che «sarebbe più opportuno che al­meno gli affidamenti a lungo termine venissero ratificati dall'autorità giudiziaria».

Rispondendo ad alcuni quesiti, la relatrice poi precisa che «in Valle d'Aosta sono stati chiusi gli istituti di ricovero dei minori, mentre ne re­stano aperti sei a regime semiconvittuale, perché per lo più i bambini vengono collocati presso fa­miglie affidatarie, anche se l'esperienza concreta ha dimostrato che spesso insorgono gravi pro­blemi anche con questo metodo». A suo avviso l'affidamento familiare «ha il principale difetto di tutelare scarsamente i minori, che sono sotto­posti alla duplice pressione della famiglia affi­dataria e della famiglia d'origine. In ogni caso le famiglie che si dichiarano pronte a ricevere minori in affidamento familiare non sono adatte a riceverli in adozione e, viceversa, le famiglie che vogliono adottare non desiderano essere af­fidatarie, ritenendo il rapporto troppo precario». Rileva che «non si possono tacere le frequenti azioni di disturbo da parte delle famiglie d'origi­ne nei confronti delle famiglie affidatarie».

 

Regione Friuli-Venezia Giulia - Assessorato ai servizi sociali

La signora Benni afferma che la Regione non ha ancora dato attuazione al DPR 616. Il settore ritenuto prioritario dalla Regione «è quello dell'affidamento». Le competenze relative dovreb­bero essere attribuite agli Enti locali.

Riferisce inoltre che ad avviso dell'Assesso­rato alla sanità della Regione Friuli «l'adozione ordinaria è superata: l'istituto si potrebbe facil­mente eliminare, purché siano apportati gli op­portuni miglioramenti all'adozione speciale, ele­vando i limiti di età, fissando precisi criteri per la definizione dello stato di abbandono, rendendo tempestive le segnalazioni ai Tribunali per i mi­norenni, snellendo le procedure, privilegiando l'aspetto dell'affidamento preadottivo e confe­rendo alla Regione un ruolo programmatorio».

Si segnala che la signora Benni, rispondendo ad una domanda della Senatrice Tedesco, fa pre­sente che «essendo da poco avviate le iniziative nel campo, ancora non si ha una precisa cono­scenza ( ...) della consistenza numerica dei mino­ri istituzionalizzati».­

E questo è preoccupante essendo trascorsi quattro anni dallo scioglimento dell'ONMI e uno e mezzo dall'approvazione del DPR 616.

 

Regione Umbria - Assessorato ai servizi sociali

I resoconti non riportano le osservazioni spe­cifiche sui progetti di legge, limitandosi a segna­lare che la dottoressa Lovito ha presentato un documento. Sull'affidamento familiare la relatrice precisa poi che la Regione privilegia la funzione degli enti locali, piuttosto che giurisdizionaliz­zare il procedimento.

Ad una domanda del senatore De Carolis, la dottoressa Lovito risponde «che sono stati chiu­si i due brefotrofi situati nella Regione e i bam­bini ricoverati in essi sono stati dati in affida­mento preadottivo, oppure sono stati recuperati dalle famiglie di origine. Nel periodo di transizio­ne è stata mantenuta una struttura diurna dei brefotrofi. Mentre i bambini ricoverati negli isti­tuti sono stati per lo più dichiarati in stato di abbandono, quelli di essi che, in numero preva­lente, provenivano da altre Regioni, sono stati rinviati nei luoghi di origine al fine di favorire un rapporto con le loro famiglie».

 

Regione Abruzzo - Assessorati alla sanità (dott. Di Russo) e alla sicurezza sociale (dott. Giam­pietro)

Non sono affrontati i contenuti delle proposte; i relatori riferiscono solo e brevemente sulla situazione regionale.

Il dott. Giampietro dichiara che «l'assistenza è stata ampliata dalla Regione fino a compren­dere, oggi, 2.000 minori assistiti. La Regione ha introdotto, inoltre, l'assistenza semi-convittuale, ed anche quella presso famiglie. Sempre per tali finalità, è prevista in futuro una forma di assi­stenza alle famiglie affidatarie di minori».

Ad una domanda del senatore Gozzini, il dott. Giampietro chiarisce che, «nella maggior parte dei casi, le famiglie affidatarie ricevono i minori in affidamento in base a provvedimenti ammini­strativi delle autorità locali: in tutti questi casi, tuttavia, si tiene doverosamente al corrente il tribunale per i minorenni».

 

Regione Marche - Assessorato alla sicurezza so­ciale (dott.ssa Grosso) e alla sanità (dott.ssa Sociano Gallotti)

Il tema non è affrontato. La dott.ssa Grossi si riserva di inviare dati dettagliati alla Commissio­ne, dopo aver consultato le autorità amministra­tive preposte all'assistenza ai minori nelle di­verse zone della Regione, che presentano carat­teristiche locali particolari.

 

Regione Lazio - Assessorato enti locali e servizi sociali

Dopo aver auspicato la rapida approvazione della riforma assistenziale per superare la «man­canza di chiarezza riguardo alle competenze degli Enti locali», la dottoressa Zappa interviene sull'affidamento, rilevando la necessità che i prov­vedimenti «siano rimessi agli organi dell'assi­stenza sociale locale, soprattutto in quanto oc­corre, in materia, agilità di intervento, mentre i provvedimenti giurisdizionali dei Tribunali per i minorenni non possono adeguarsi a tale esi­genza».

La relatrice ha aggiunto poi che «nel presup­posto che si renda possibile, come è sperabile, una più pronta ed efficace attività socio-assisten­ziale in materia di affidamento familiare, ad ope­ra degli enti locali (...) forse, anche l'istituto dell'affiliazione potrebbe essere mantenuto» senza spiegarne però i motivi.

Sui due principali disegni di legge all'esame della Commissione giustizia (n. 791 e n. 968) la dottoressa Zappa riferisce che in base alle espe­rienze maturate l'amministrazione regionale, ap­prova «l'estensione fino ai 18 anni dell'adozione speciale, sebbene con l'avanzare dell'età del mi­nore l'adozione speciale divenga sempre più difficile».

«L'intervento tecnico già oggi predisposto per l'adozione speciale dovrebbe essere inoltre este­so all'adozione ordinaria, secondo quanto propo­sto nel disegno di legge n. 968, all'articolo 10». Circa i requisiti necessari negli adottanti, la Re­gione «ritiene che sia sufficiente il sussistere di una unione affettivamente valida e stabile, an­che senza la presenza di vincolo matrimoniale».

Per quanto attiene alle misure proposte con­tro il mercato clandestino dei bambini, la rela­trice richiama l'attenzione della Commissione sull'espediente derivante, per tali attività ille­cite, dalle ampie possibilità di riconoscimento di figli naturali secondo il nuovo diritto di fami­glia. La Regione Lazio ritiene poi che sia ecces­siva la sospensione di sei mesi, all'articolo 14 del disegno di legge n. 791, per il provvedimento di affidamento preadottivo.

In un successivo intervento la signora Zappa riferisce sulle iniziative Regionali per creare va­lide alternative alla istituzionalizzazione dei mi­nori: «Si è cercato soprattutto di incrementare la semi-convittualità; quanto però ai gruppi di alloggio, ai gruppi famiglia o simili, non si no­tano ancora realizzazioni di rilievo».

 

 

 

(1) Va anzitutto premesso che relazioniamo (sulla base dei resoconti sommari del Senato) sugli interventi delle Regioni in materia di adozione, affidamento e affiliazione, tralasciando gli interventi sull'attività di consultori, Inter­venti richiesti dalla Commissione Giustizia in conseguenza della presentazione della proposta del Movimento per la vita.

Va poi aggiunto che molti interventi degli organismi consultati fanno riferimento a documenti e dati che non sono riportati nei resoconti sommari.

 

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