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LA RIFORMA SANITARIA: UN IMPEGNO DI TUTTI |
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La riforma sanitaria è stata approvata dal Parlamento (legge 23-12-1978 n. 833 in suppl. Gazzetta ufficiale n. 360 del 23-12-1978). Si tratta di una grande vittoria dei partiti di sinistra, del movimento sindacale e delle forze sociali che corona una lotta durata molti anni. Finalmente sarà possibile dare organicità ad un servizio di primaria importanza per tutti indistintamente i cittadini, assicurando il diritto dell'individuo alla tutela della salute collettiva. Ora si tratta di mantenere vivo il movimento di base per far sì che la legge di riforma sanitaria trovi piena e puntuale applicazione e non diventi un guscio vuoto com'è avvenuto per molte altre leggi. Per questo bisognerà vigilare perché ogni controparte, nelle proprie competenze, esplichi la propria funzione per assicurare l'istituzione corretta del servizio.
Compiti del Parlamento
In primo luogo viene il Parlamento per gli adempimenti di sua competenza: la determinazione del finanziamento del servizio sanitario regionale che deve avvenire mediante la legge di approvazione del bilancio dello Stato, la legge di definizione delle «norme dirette ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale e stabilire le relative sanzioni penali, particolarmente in materia di: 1) inquinamento dell'atmosfera, delle acque e del suolo; 2) igiene e sicurezza in ambienti di vita e di lavoro; 3) omologazione, per fini prevenzionali, di macchine, di impianti, di attrezzature e di mezzi personali di protezione; 4) tutela igienica degli alimenti e delle bevande». Ugualmente spetta al Parlamento disciplinare la produzione e la distribuzione dei farmaci così come gli compete l'approvazione dei piani sanitari triennali (il primo per gli anni 1980-82 deve essere predisposto dal Governo entro il 30 aprile prossimo).
Compiti del Governo
In secondo luogo è al Governo che si guarderà come seconda controparte. È al Governo infatti che la legge di riforma ha delegato l'emanazione di decreti aventi valore di legge per: - l'istituzione dell'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro e dell'Istituto superiore di sanità; - l'emanazione di un testo unico in materia di igiene e sicurezza del lavoro; - la disciplina dell'assistenza sanitaria agli italiani all'estero, ai cittadini del Comune di Campione ed al personale navigante; - la riorganizzazione del Ministero della sanità; - il riordinamento delle norme in materia di profilassi internazionale, ivi comprese le zooprofilassi e di materie infettive e diffusive. Così come è il Governo che deve emanare entro il 30 giugno prossimo un decreto avente valore di legge per disciplinare lo stato giuridico del personale amministrativo, tecnico, parasanitario e medico delle unità sanitarie locali. Il trattamento economico e gli istituti normativi di carattere economico del rapporto di impiego del personale suddetto saranno invece disciplinati mediante accordo nazionale unico di durata triennale stipulato tra il Governo (4 rappresentanti), le Regioni (5) e l'ANCI - Associazione nazionale dei Comuni italiani (6) e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in campo nazionale delle categorie interessate. Per inciso ricordiamo che se le norme riguardanti lo stato giuridico normativo ed economico del personale delle Unità sanitarie locali non sarà uguale a quelle del personale operante nei Comuni, nei Consorzi di Comuni e nelle Comunità montane, vi è da prevedere, oltre all'inevitabile spaccatura fra gli addetti dell'Unità sanitaria locale e del Comune, anche un rafforzamento delle tendenze tuttora forti, specie da parte della DC e dei medici, di fare dell'Unità sanitaria locale un ente a se stante o un organismo in qualche modo separato dal Comune. Difficoltà enormi inoltre si frapporrebbero alla mobilità del personale da un settore all'altro delle attività dei Comuni e delle Unità sanitarie locali. Infine vi sarebbe da parte del personale amministrativo e tecnico la ovvia tendenza a premere per lavorare dove la retribuzione e le condizioni normative sono più favorevoli. E qui diventa importante conoscere la posizione dei sindacati confederali.
Compiti delle Regioni
Una terza controparte va configurata nelle Regioni. Esse infatti esercitano a partire dall'1-1-1979 tutte le competenze legislative in materia di prevenzione, cura e riabilitazione non riservate allo Stato, assicurando la corrispondenza fra costi dei servizi e relativi benefici e stabilendo altresì «le norme per la gestione coordinata ed integrata dei servizi dell'Usl con i servizi sociali esistenti nel territorio». Entro il 30 giugno 1979 le Regioni devono individuare gli ambiti territoriali delle Unità sanitarie locali (Usl) e definire le norme per la loro costituzione e gestione. Gli ambiti territoriali delle Usl devono coincidere con gli ambiti territoriali di gestione dei servizi sociali e le Regioni devono provvedere «altresì ad adeguare la delimitazione dei distretti scolastici e di altre unità di servizio di modo che essi, di regola, coincidano» (art. 11). Le Regioni devono adottare provvedimenti per il graduale trasferimento alle Usl delle funzioni, del personale, dei beni e delle attrezzature degli enti e uffici disciolti: mutue, casse mutue, enti ospedalieri, istituzioni psichiatriche, Ancc (Ass. naz. per il controllo della combustione), Enpi (Ente Nazionale Prevenzione Infortuni), e in parte la Croce Rossa Italiana. Inoltre le Regioni devono individuare i presidi ed i servizi ospedalieri ed extra-ospedalieri che per le finalità perseguite e per le caratteristiche tecniche e specialistiche, svolgono prevalentemente attività rivolte a territori comprendenti più Usl. La gestione dei predetti presidi e servizi è attribuita all'Usl in cui hanno sede. Le Regioni entro il 30 ottobre prossimo devono approvare il piano sanitario regionale per il triennio 1980-82. Le Unità sanitarie locali devono essere costituite entro il 31 dicembre 1979.
Comuni e Unità sanitarie locali
L'Unità sanitaria locale (comprendente di norma da 50.000 a 200.000 abitanti) è «il complesso dei presidi, degli uffici e dei servizi dei Comuni singoli o associati, e delle Comunità montane i quali in un ambito territoriale determinato assolvono ai compiti del servizio sanitario nazionale». Le Usl verranno articolate in distretti sanitari di base quali «strutture tecnico-funzionali per l'erogazione dei servizi di primo livello e di pronto intervento». Gli organi dell'Usl sono l'Assemblea generale, il Comitato di gestione e il suo Presidente. L'Assemblea è costituita: - dal Consiglio comunale se l'ambito territoriale dell'Usl coincide con quello del Comune (non vi sono casi simili in Piemonte); - dall'Assemblea generale dell'associazione dei Comuni quando l'ambito territoriale dell'Usl corrisponde a quello dei Comuni associati; - dall'Assemblea generale della Comunità montana se coincidente con l'Usl. Quando il territorio dell'Usl comprende anche Comuni non facenti parte della Comunità montana, l'Assemblea sarà integrata da rappresentanti di tali Comuni. Segnaliamo che l'art. 15 rispetto al primo testo approvato dalla Camera è stato modificato nel senso della richiesta avanzata dall'Unione per la lotta contro l'emarginazione sociale e poi assunta dalla Regione Piemonte, dal Comune di Torino e dal Coordinamento sanità e assistenza fra i movimenti di base. Prevede infatti l'art. 15: «In armonia con la legge 8 aprile 1976, n. 278, il Comune (...) quando il territorio delle Unità sanitarie locali coincide can quello delle Circoscrizioni può attribuire ai Consigli circoscrizionali poteri che gli sono conferiti dalla presente legge». Le competenze del Comitato di gestione e del suo Presidente sono attribuite rispettivamente alla Giunta e al Presidente della Comunità montana coincidente con l'Usl. Tutti gli atti di amministrazione dell'Usl sono attribuiti al Comitato di gestione (eletto dall'Assemblea generale) che nomina il proprio Presidente. È previsto «un ufficio di direzione delle Usl, articolato distintamente per la responsabilità sanitaria ed amministrativa e collegialmente preposto al l'organizzazione, al coordinamento e al funzionamento di tutti i servizi e alla direzione del personale». Pertanto ai Comuni e alle Comunità montane bisogna guardare come controparte nell'attuazione e nell'esercizio delle deleghe. Per ora è estenuante la lentezza con cui essi procedono al consorziamento, così che finora sono pochi i Consorzi operanti nelle regioni in cui la zonizzazione è stata approvata. I piani comunali predisposti finora sono spesso una mera esposizione di fondi richiesti alle Regioni; altri hanno presentato documenti ricchi di pagine, di tabelle e di grafici, ma poveri di proposte concrete; altri ancora non hanno fatto assolutamente niente.
Alcuni problemi urgenti
È urgente richiamare l'attenzione di tutti sull'applicazione di questa legge. Uomini di legge e burocrati sotto la richiesta di gruppi conservatori, hanno già incominciato ad avanzare tutta una serie di obiezioni interpretative sulla legge di riforma sanitaria. Allo scopo evidente di scoordinare il complesso unitario delle funzioni del servizio sanitario, si tende a separare la sanità da tutti gli altri servizi boicottando così la già lentissima costituzione dei Consorzi onnicomprensivi fra Comuni e fra Comuni e Comunità montane. Così si studiano cavilli per affermare che «l'assemblea generale dell'associazione dei Comuni» compresi in una Usl non può essere l'assemblea del consorzio fra i Comuni stessi. Si vorrebbe poi che l'assemblea suddetta avesse competenza solo sulla sanità e non anche sull'assistenza e sugli altri servizi, creando in tal modo tanti organi di governo e tanti comitati di gestione quanti sono i servizi. Certo è che è venuto il momento in cui le Regioni devono assumere iniziative concrete e urgenti soprattutto nei riguardi dei seguenti problemi: - pressione sul Parlamento, sul Governo e sulle altre Regioni affinché le leggi e le disposizioni da varare non contraddicano principi stabiliti nella riforma sanitaria; - emanazione di norme tali da consentire entro l'autunno la costituzione delle Unità locali (non limitate solo alla sanità e all'assistenza ma orientate verso tutti i servizi gestibili a questo livello), di modo che esse siano in grado di gestire i servizi a partire dal 1° gennaio 1980; - predisposizione e approvazione del piano dei servizi sanitari e sociali (compresa la formazione di base e permanente del relativo personale), piano che deve contenere scelte precise e non indicazioni generiche come spesso è avvenuto finora. Naturalmente il piano dovrebbe essere approvato dopo ampia consultazione e serrato confronto con le forze sindacali e sociali e la popolazione. Non vorremmo, visto che nell'estate del 1980 ci saranno le elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, che ci fosse un accordo sotto banco delle forze politiche di rinviare al 1981 le «grane» dei servizi sanitari e sociali, delle Unità locali, dei trasferimenti del personale, dei beni e delle attrezzature.
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Prospettive assistenziali
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