Prospettive assistenziali, n. 60, ottobre - dicembre 1982

 

 

OSSERVAZIONI SULLE MODIFICHE LEGISLATIVE DELL'ADOZIONE E DELL'AFFIDAMENTO

 

 

Nello scorso numero abbiamo pubblicato il te­sto integrale della nuova disciplina approvata dal Senato in materia di adozione e di affido. Ripor­tiamo ora le osservazioni dell'Associazione nazio­nale famiglie adottive e affidatarie e del Centro italiano per l'adozione internazionale.

 

L'ANFAA e il CIAI prendono atto con viva soddi­sfazione che il testo in esame conferma la vali­dità dell'istituto dell'adozione speciale, istituto introdotto nel nostro ordinamento con la legge 5 giugno 1967 n. 431.

Sono altresì positivi i seguenti aspetti:

- l'estensione dell'adozione a tutti i minori in situazione di abbandono;

- la soppressione dell'affiliazione;

- l'equiparazione dell'adozione dei bambini italiani e di quelli stranieri;

- la riduzione del campo di applicazione dell'adozione ordinaria dei minori, anche se sarebbe stata preferibile la soppressione di tale forma di adozione;

- la previsione di norme penali, soprattutto quelle dirette a stroncare il mercato dei bambini ed a colpire le omesse e incomplete segnalazioni dei minori in situazione di abbandono;

scopo educativo, quale intervento da privilegiare scopo educativo, quale intervento di privilegiare nei confronti dei minori in situazione di difficol­tà e per i quali non è possibile o consigliabile l'aiuto alla famiglia d'origine, né sussistono le condizioni per l'adozione.

Stante il dilagante mercato dei bambini italia­ni e stranieri, l'impossibilità di dare una famiglia ai minori abbandonati di età superiore agli anni otto, queste associazioni ritengono che la rifor­ma dell'adozione dovrebbe essere sollecitamente approvata.

Queste associazioni fanno comunque presente la necessità di alcuni miglioramenti.

 

ADOZIONE

 

In materia di adozione l'ANFAA e il CIAI pro­pongono le seguenti modifiche:

1) La soppressione dell'adozione in casi parti­colari (ex tradizionale) di minori, al fine di evita­re ogni possibile accaparramento di bambini da parte di persone singole o troppo anziane.

Nel caso in cui il legislatore ritenesse di con­servare questa forma di adozione, si propone che l'art. 44 del testo approvato dal Senato sia modi­ficato come segue:

- il comma b) nel senso di concedere l'adozio­ne solo nei casi in cui il tribunale per i minorenni abbia accertato la situazione di abbandono del minore da parte dell'altro genitore;

- il comma c) in modo che sia definito un certo lasso di tempo (ad esempio due anni) dalla dichiarazione di adottabilità. Ciò al fine di evitare che l'«impossibilità di affidamento preadottivo» diventi un mezzo per eludere l'adozione legitti­mante o per inserire minori presso coniugi o persone singole non in possesso dei requisiti dell'adozione ex speciale.

2) Allo scopo di evitare il mercato dei bambini occorrerebbe sopprimere dal primo comma dell'art. 11 le parole «salvo che esistano istanze di adozione ai sensi dell'art. 44. In tal caso il Tribu­nale per i minorenni deciderà nell'esclusivo inte­resse del minore».

Dovrebbe inoltre essere eliminata la sospensi­va prevista per un periodo massimo di due mesi, nei confronti dei genitori che non hanno ricono­sciuto il minore, anche perché non si deve asso­lutamente consentire che il minore possa essere accolto - provvisoriamente o definitivamente - dai genitori che non lo riconoscono.

3) La soppressione dell'adozione in casi par­ticolari (ex tradizionale) di adulti in quanto da adulti non si può stabilire alcun rapporto di filia­zione. È assurdo che una persona di 50 anni pos­sa diventare figlio di uno di 70! Se si volesse con­servare questo istituto, occorrerebbe che non as­sumesse la denominazione di adozione. È inoltre discutibile che l'adozione possa essere utilizza­ta come strumento per ridurre il carico fiscale nel caso di successione.

4) La sostituzione delle parole «non disponibi­lità» con la parola «impossibilità» all'art. 15, punto 2, in quanto «impossibilità» esprime una condizione oggettiva. Vi è pertanto il pericolo che non venga dichiarato lo stato di adottabilità di bambini in situazione di abbandono solo perché i genitori dichiarano la loro disponibilità ad ovvia­re alla «mancanza di assistenza materiale e mo­rale» anche senza assumersi precisi impegni.

5) Sembra opportuno che lo stato di adottabi­lità (art. 34) non cessi al raggiungimento della maggiore età nei casi in cui l'affidamento preadot­tivo è in corso.

6) In merito all'art. 28 si sottolinea in modo particolare la necessità di assicurare il segreto delle origini del minore a tutela dell'adottato, del­la famiglia adottiva e anche per evitare ricatti nei confronti della famiglia adottiva e di quella d'origine.

A tale scopo si propone quanto segue: «L'Uffi­ciale di stato civile del luogo di nascita dell'adot­tato provvede altresì a trascrivere il provvedi­mento di adozione legittimante nel registro di sta­to civile. Per gli adottati di nazionalità straniera la trascrizione ha luogo nei registri di Stato civile di residenza dell'adottato al momento della pro­nuncia dell'adozione.

Nella trascrizione sono indicati la data, il luo­go di nascita, il sesso, il nome e il cognome dell'adottato assunto a seguito dell'adozione. Essa contiene inoltre l'indicazione del tribunale che ha emesso la pronunzia, la menzione "adozione" se­guita da nomi, cognomi, data, luogo di nascita degli adottanti. Essa non contiene nessuna indi­cazione relativa ai genitori d'origine dell'adottato.

La trascrizione vale quale atto integrale di na­scita dell'adottato.

Qualsiasi altra intestazione deve essere rila­sciata senza l'indicazione dell'avvenuta adozione; in dette attestazioni gli adottanti, se prescritto, sono indicati padre e madre e l'adottato è indica­to come figlio.

L'atto integrale di nascita dell'adottato viene contrassegnato dall'Ufficiale di stato civile con la menzione “adozione”. Esso può essere consultato solo dagli Ufficiali dello stato civile e dal Procu­ratore della Repubblica. Dell'atto integrale di nascita originario dell'adottato non possono es­sere rilasciate copie e gli atti relativi al proce­dimento di adozione possono essere consultati solo dagli Ufficiali di stato civile e dal Procuratore della Repubblica».

7) Il trasferimento al Tribunale per i minoren­ni delle funzioni attribuite ai giudici tutelari. In­fatti i giudici tutelari, salvo quelli che operano nelle grandi città, quasi sempre non svolgono at­tività alcuna (esclusa quella di routine) nel cam­po della protezione dei minori. Moltissime sono addirittura le preture prive di magistrati. In altri casi la permanenza dei giudici presso la pretura è così breve da rendere impossibile l'avvio di attività dirette alla tutela dei minori.

8) L'inserimento di una norma che consenta agli adottati e adottanti ai sensi della legge 5 giugno 1967 n. 431 di beneficiare delle condizio­ni stabilite dalla nuova legge, ad esempio di poter stabilire i legami giuridici di parentela per i quali l'art. 314/26 della legge 431 ha fissato precise limitazioni.

9) La sostituzione, nel secondo comma dell'art. 67 del testo approvato dal Senato della parola «titolo VII» con le seguenti «titolo VIII».

10) La modifica dell'art. 77 del testo approvato dal Senato prevedendo l'abrogazione anche dell'art. 404 del codice civile o almeno della secon­da parte dell'articolo stesso.

 

ADOZIONE DI MINORI STRANIERI

 

Queste associazioni rilevano che una buona re­golamentazione dell'adozione di minori stranieri deve fare perno su due fondamenti irrinunciabili:

a) che gli aspiranti genitori adottivi siano di­chiarati idonei all'adozione internazionale dal Tri­bunale per i minorenni;

b) che il Paese straniero esprima, tramite le proprie autorità preposte, sia il reale stato di abbandono del minore, sia il consenso al suo espatrio.

Si tratta, come appare evidente, di offrire una duplice garanzia, una sul versante del Paese di destinazione del minore per quanto attiene ai re­quisiti che gli adottanti debbono possedere, l'al­tra sul versante del Paese d'origine del minore per quanto attiene la sua condizione.

Tali fondamenti sono peraltro già enunciati nelle proposte di legge n. 2514 del 7 aprile 1981 «Norme relative all'adozione di minori stranie­ri» dell'On. Molineri e altri (PCI) e n. 2538 del 15 aprile 1981 «Norme sull'adozione in Italia di mi­nori stranieri» dell'On. Garaveglio (DC).

Il testo del disegno di legge approvato dal Se­nato sembra avere recepito questi criteri di base. Infatti rileviamo come estremamente positiva la volontà espressa di

a) ricondurre tutte le competenze in materia di adozione di minori stranieri ai Tribunali per i minorenni, riconoscendo al giudice minorile una preparazione e una sensibilità in base alle quali potrà senza dubbio assicurare al minore una ade­guata tutela, indipendentemente dal suo luogo di origine, evitando così la discriminazione che si viene a creare con l'attuale sistema della deliba­zione della Corte d'appello;

b) sancire la necessità di una preventiva di­chiarazione di idoneità della coppia aspirante all'adozione, rilasciata dal Tribunale per i minoren­ni ai sensi dell'art. 30. In tal modo si offrono sia al bambino sia alle autorità del suo Paese di origine, reali garanzie che la famiglia scelta per il minore, almeno in prospettiva, sia in possesso dei requi­siti indispensabili per un positivo inserimento;

c) prevedere, in ogni caso, un periodo speri­mentale di convivenza del minore con la sua fa­miglia adottiva prima della pronuncia dell'adozio­ne in Italia o del riconoscimento del provvedi­mento straniero. Ciò dà al Tribunale per i mino­renni la possibilità di seguire la delicata fase dell'inserimento del bambino e di intervenire tempe­stivamente in caso di necessità o difficoltà;

d) introdurre la possibilità che il Ministero de­gli affari esteri di concerto con quello di grazia e giustizia, autorizzi enti pubblici o altre organiz­zazioni idonee allo svolgimento delle pratiche ine­renti l'adozione di un minore straniero. A questo proposito sarebbe meglio che fosse stabilita non la «possibilità», ma la «obbligatorietà» di rea­lizzare le adozioni internazionali solo attraverso organismi autorizzati, preparati e controllati, fa­cendo espresso divieto di ricorrere ad iniziative private, al fine di evitare episodi di compravendita di minori e contenere al massimo i rischi di ama­ri fallimenti con tutte le ripercussioni prevedibili per l'intero nucleo familiare. Ciò del resto, è già previsto nell'ordinamento giuridico di alcuni Pae­si europei.

Abbiamo evidenziato gli aspetti positivi che emergono dal testo e la volontà di voler regola­mentare l'adozione internazionale in modo snello ma saggio, tuttavia a nostro parere sono insiti, nella formulazione di alcuni articoli, rischi che riteniamo debbano e possano essere evitati.

a) Riteniamo che l'art. 34 vada interamente soppresso. È infatti superfluo quanto stabilisce in ordine all'autorizzazione dell'espatrio a scopo di adozione o di affidamento da parte delle Autorità dello Stato di provenienza del minore, dato che tale autorizzazione può rientrare in quanto già previsto dall'art. 31.

b) Deve essere abolito quanto l'art. 34 prevede in casa di «eventi bellici, calamità naturali o ad eventi di carattere eccezionale». In simili delica­te situazioni occorre prendere, a tutela del mino­re, altre iniziative di volta in volta studiate ed at­tuate da organismi appositamente costituiti per interventi di emergenza lasciando che l'adozione internazionale sia l'ultima alternativa utile da pro­porre per singoli minori.

c) Al fine di offrire un'ulteriore garanzia rite­niamo indispensabile che l'ingresso del minore sia subordinato ad una autorizzazione del Tribu­nale per i minorenni emessa dietro verifica dell'idoneità dei coniugi richiedenti.

Le altre osservazioni e proposte di modifiche che presentiamo qui di seguito sono di carattere tecnico, ma a nostro avviso utili ad evitare am­bigue interpretazioni della legge, con le inevita­bili conseguenze negative:

Art. 30 - Al primo comma proponiamo la se­guente modifica: «I coniugi i quali intendano adottare un minore straniero debbono richiedere al Tribunale per i minorenni di cui al primo com­ma dell'art. 24 la dichiarazione di idoneità all'ado­zione».

Art. 39 - Al primo comma dopo le parole «altri istituti di protezione dei minori» si propone di inserire: «e quando ci sia autorizzazione emessa dal Tribunale per i minorenni». Tale autorizzazio­ne è concessa dopo la verifica dei requisiti di cui all'art. 30.

Si propone l'abolizione del secondo comma.

Art. 32 - Proponiamo la seguente formulazio­ne: «Il Tribunale per i minorenni, verificata l'e­sistenza dei provvedimenti di cui al primo comma dell'art. 31, dispone l'affidamento preadottivo quando accerta:

a) che è stata emanata, in precedenza, la di­chiarazione di idoneità dei coniugi adottanti ai sensi dell'art. 30;

b) che il provvedimento straniero non è contra­rio ai principi fondamentali che regolano nello Stato il diritto di famiglia e dei minori.

Il provvedimento di affidamento preadottivo è emesso in camera di consiglio con decreto mo­tivato, sentito il pubblico ministero. Avverso la decisione del tribunale è ammesso ricorso per Cassazione».

Il punto b) del testo del Senato dovrebbe esse­re abolito in quanto la regolarità del provvedimen­to straniero è già verificata dalle Autorità conso­lari di cui all'art. 31.

Art. 33 - Proponiamo l'abolizione del primo com­ma e del secondo comma fino alle parole «in tal caso».

Proponiamo inoltre di aggiungere quanto segue:

«Nel caso di adozione o di affidamento a scopo di adozione di un minore straniero pronunciata all'estero in favore di cittadini italiani residenti fuori dallo Stato, il Tribunale per i minorenni pre­via verifica dei requisiti di cui all'art. 30 dichia­ra l'efficacia in Italia del provvedimento emesso dall'autorità straniera con gli effetti dell'adozio­ne, qualora risulti che il minore sia vissuto con gli adottanti per un periodo non inferiore a un anno».

Art. 38 - Proponiamo la seguente formulazione: «Entro tre mesi dall'entrata in vigore della pre­sente legge, il Ministro degli affari esteri, di con­certo con il Ministro di grazia e giustizia, autoriz­za enti pubblici o altre organizzazioni idonee allo svolgimento delle pratiche inerenti all'adozione di minori stranieri.

Nessuna adozione di minori stranieri potrà es­sere realizzata al di fuori di quanto previsto dal comma precedente».

Art. 39 - Si propone di includere il secondo com­ma nelle norme transitorie.

 

AFFIDAMENTO FAMILIARE

 

In materia di affidamento familiare, l'ANFAA e il CIAI propongono le seguenti modifiche:

a) Affinché sia chiaramente individuato l'orga­no responsabile dell'affidamento, all'art. 4 in so­stituzione delle parole «servizio locale» dovreb­bero essere inserite le seguenti: «pubblico ser­vizio locale di assistenza».

b) Per i motivi sopra indicati e per la delica­tezza delle funzioni tutelari (che possono avere conseguenze su tutta la vita del minore) si pro­pone che all'art. 3 le parole «istituto di assisten­za pubblico o privato» e «istituto» siano sosti­tuite dalle seguenti «pubblico servizio locale di assistenza». In tal modo, l'Ente locale oltre ad avere i compiti (generici) di vigilanza sui minori ricoverati in istituto, avrebbe anche le funzioni specifiche di «esercente i poteri tutelari» nei casi in cui l'«esercizio della potestà dei genitori e della tutela sia impedito».

c) Gli affidamenti devono essere di esclusiva competenza degli Enti locali. Il Tribunale per i minorenni deve intervenire solo nel caso di con­flitto fra l'Ente, la famiglia di origine e quella affi­dataria.

Nel caso in cui l'affidamento è realizzato dagli Enti locali di intesa con la famiglia d'origine, si ritiene che l'intervento della magistratura mino­rile per rendere esecutivo il provvedimento ver­rebbe ad assumere un carattere «punitivo». In questo caso l'affidamento anziché rappresentare un aiuto per il bambino e per la famiglia sarebbe vissuto come un provvedimento sanzionatorio del comportamento dei genitori nei confronti del bambino, spesso con conseguente irrigidimento e opposizione verso questo intervento.

Se il legislatore invece ritiene di dover fare intervenire l'autorità giudiziaria minorile in tutti i casi in cui il minore non convive con i propri ge­nitori, va rilevato che questa decisione, che mor­tifica il ruolo degli enti locali, dovrebbe essere assunta anche per rendere esecutivi i ricoveri in istituto.

Si propone che gli enti locali trasmettano, con la periodicità di cui all'art. 9, al Tribunale per i minorenni schede nominative degli affidamenti realizzati e in corso, con l'indicazione per ciascu­no di essi della località di residenza dei genitori e degli affidatari, dei rapporti fra il minore e la famiglia d'origine e delle condizioni psicofisiche del minore stesso.

d) Anche per gli affidamenti i compiti attribuiti al giudice tutelare dovrebbero essere assegnati ai tribunali per i minorenni,stante l'inattività del­la stragrande maggioranza degli uffici tutelari (v. al riguardo il punto 7 a pag. 10).

e) Si propone di aggiungere a quanto previsto dall'art. 5 quanto segue, per meglio definire le funzioni degli affidatari:

1) l'affidatario deve, nei casi di assoluta urgen­za, prendere i provvedimenti diretti ad attuare ogni intervento necessario per la salute del mi­nore, dandone immediata comunicazione all'Ente che ha disposto l'affidamento;

2) l'affidatario rappresenta il minore negli or­ganismi di partecipazione anche scolastici;

3) nei casi in cui l'affidatario intenda trasferire la propria residenza in altro comune, deve dar­ne preventiva comunicazione scritta all'Ente affi­dante;

4) l'Ente pubblico, prima di disporre la conse­gna del minore, deve richiedere alle persone eser­centi la potestà parentale o la tutela e agli affida­tari di sottoscrivere impegni diretti, nell'ambito delle norme di cui al presente articolo, a preci­sare i reciproci rapporti e obblighi;

5) l'affidatario ha il diritto di ricevere un con­tributo da parte dell'Ente che ha disposto l'affi­damento, oltre che i benefici previdenziali pre­visti per le persone a carico.

 

ESPATRIO DI MINORI A SCOPO DI ADOZIONE

 

L'ANFAA e il CIAI condividono l'importanza dell'inserimento nel progetto di riforma dell'ado­zione, anche di norme riguardanti l'adozione di bambini italiani da parte di cittadini stranieri o italiani non residenti in Italia.

Dato che le ipotesi di cui tener conto possono essere:

1) minore italiano che si trovi in stato di ab­bandono all'estero;

2) minore italiano residente in Italia di cui si chiede l'espatrio a scopo di adozione, si propone che l'art. 66 sia denominato: «Adozione di mino­ri italiani all'estero».

Per quanto riguarda la prima ipotesi, dovrebbe essere prevista la possibilità di collaborazione con l'Autorità straniera, così come previsto dall'art. 14 della Convenzione europea in materia di adozione, ratificata a Strasburgo il 25.5.76 ed en­trata in vigore per il nostro Paese il 25.8.76, onde accertare la sussistenza o meno dell'abbandono e provvedere all'inserimento a scopo di adozione in una famiglia verificata idonea.

Per quanto riguarda la seconda ipotesi, si riten­gono opportune quattro considerazioni: anzitutto prima di autorizzare l'espatrio di un minore italia­no a scopo di adozione, deve essere accertata l'impossibilità a procedere a una sua adozione in Italia.

In secondo luogo, prima di concedere l'autoriz­zazione all'espatrio di un minore italiano, deve essere assicurato il consenso da parte della com­petente autorità dello Stato di appartenenza de­gli adottanti, se stranieri.

In terzo luogo, è necessario stabilire che, pri­ma di autorizzare l'espatrio di un minore italiano a scopo di adozione, o comunque prima di autorizzare la sua adozione da parte di cittadini stra­nieri, il Tribunale per i minorenni italiano si accer­ti che la legge esistente nel Paese di destinazione del minore non sia in contrasto con i principi che regolano in Italia l'adozione (legittimante). Riba­diamo a questo proposito che occorre fare sem­pre ed esclusivo riferimento a tale adozione, la sola che offra il massimo di garanzia al minore trasferito in altro Paese, sottraendolo a possibili abusi e a situazioni di precarietà in cui verrebbe a trovarsi se tutelato da diverso istituto giuridico.

Da ultimo riteniamo che l'affidamento preadot­tivo debba essere seguito, ove possibile, dalle autorità competenti a ciò nel Paese straniero, che ne daranno notizia al Tribunale per i minorenni italiano.

 

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