Prospettive assistenziali, n. 64, ottobre - dicembre 1983
LEGGE QUADRO NAZIONALE SUI DIRITTI
DEL MALATO: UNA PROPOSTA INACCETTABILE
Da circa tre
anni funzionano in varie città d'Italia i Tribunali
per i diritti del malato, uno strumento di partecipazione diretta della
popolazione per una effettiva tutela della salute.
Riferimento
essenziale dei Tribunali è la carta dei diritti dei cittadini malati, che ha lo scopo di definire í punti ritenuti essenziali per
servizi sanitari tempestivi e corretti.
È evidente
che i Tribunali danno ai cittadini interessati al problema enormi possibilità di intervenire, denunciando pubblicamente le storture
esistenti, le sopraffazioni subite, i danni sofferti per incuria o
incompetenza.
Si tratta
dunque di un campo di azione che può avere conseguenze
esplosive nei confronti di amministratori incapaci, delle baronie di medici e
infermieri, dei privilegi dell'altro personale.
Ma le positive potenzialità dei Tribunali per i diritti dei
cittadini malati rischiano di essere facilmente fermate o eliminate -
specialmente in questo periodo in cui la partecipazione è in forte calo - se
si propone, com'è avvenuto per la scuola, la cogestione, col risultato di
eliminare i pericoli di una partecipazione effettiva.
La
segreteria nazionale del «Tribunale» ha predisposto infatti
due bozze di legge-quadro, che pubblichiamo integralmente, che - se diventassero
legge - finirebbero, a nostro avviso, col compromettere le effettive
possibilità di tutela dei diritti dei malati.
Con la
prima, avente per titolo «Legge quadro nazionale sulle carte dei diritti del
cittadino malato», di fatto, gli aderenti ai Tribunali rinunciano a far
valere i propri diritti sottoscrivendo un «patto di pacificazione»
(art. 1, lettera c) con i medici, i paramedici e gli amministratori per «risolvere
insieme la crisi di governabilità del sistema sanitario, ogni giorno più
grave».
In sostanza,
secondo questo ragionamento, la crisi di governabilità non sarebbe imputabile
ad amministratori, medici e paramedici, incompetenti o nemici della riforma,
ma alle proteste dei cittadini. Se questi ultimi non
gridano più, tutto andrebbe bene. Sembra essere questa la logica della bozza di
legge.
Vi è da
osservare inoltre che l'art. 4 dell'altra bozza riguardante «Schema
di statuto dell'associazione per i diritti del malato» prevede che possano
essere soci i «cittadini degenti o non degenti, medici, paramedici,
amministrativi, funzionari che ne facciano richiesta». In sostanza, le
persone «da controllare» possono mettersi a fare i «controllori».
La «perla» è però nel secondo paragrafo dello stesso art. 4 che
recita: «Salvo che per i reati perseguibili d'ufficio, i soci dell'Associazione
rinunciano al ricorso all'Autorità giudiziaria per quanto riguarda la tutela
dei diritti sanciti dalle Carte e accettano liberamente di sottomettersi agli
organi, alle procedure e alle sanzioni previste dalla legge quadro per la
violazione dei diritti sanciti dalle Carte».
In parole
povere, ciò significa garantire la massima impunità
possibile ad amministratori, a medici, a infermieri.
Non si
tratta più dunque di un Tribunale per i diritti dei cittadini malati, ma
addirittura di un Tribunale che ha lo scopo di evitare che i
colpevoli vengano denunciati.
Altra perla
è l'art. 7 in cui è previsto che il Presidente dell'Associazione per i diritti
del malato sia «scelto tra le personalità eminenti del Comune o dei Comuni». Inoltre essendo previsto che la personalità
«eminente» deve appartenere all'ambiente extraospedaliero, si rende possibile la compresenza di «controllori» e «controllati».
A questo punto
ci mancherebbe che, per un effettivo «patto di pacificazione», a presiedere
l'Associazione fosse chiamato il Ministro della sanità, oppure - perché no? -
il Presidente del Consiglio!
BOZZA
DELLA «LEGGE QUADRO NAZIONALE SULLE CARTE DEI DIRITTI DEL CITTADINO MALATO»
Art. 1 (Principi
ispiratori)
I concetti da esprimere in questo articolo
dovrebbero essere i seguenti:
a) la presente normativa fa riferimento a una moderna concezione della sovranità popolare. Quest'ultima si esercita non soltanto mediante la
partecipazione elettorale, ma anche con un effettivo concorso alla formazione,
alla gestione e al controllo degli orientamenti strutturali e comportamentali
che investono direttamente la vita dei cittadini;
b) tale concezione della
sovranità popolare implica un esercizio di potere da parte dei cittadini, in
funzione del riconoscimento e del rispetto dei propri diritti, e in funzione di una gestione del sistema
sanitario improntata a criteri di modernità, razionalità, riduzione degli
sprechi, così come previsto dalla legge n. 833/78 di riforma del Servizio
sanitario nazionale;
c) la presente normativa di quadro intende inoltre
dare un riconoscimento e una forma giuridica alla domanda e alla produzione di
norme che proviene dalla società civile e che ha per oggetto
fatti e circostanze che sono irrilevanti per la normativa civile e
penale vigente, ma che sono sentiti come violazione di diritti costitutivi
della identità umana da parte dei cittadini che accedono alle strutture
sanitarie pubbliche;
d) questa legge, lungi dal rappresentare uno strumento
punitivo verso le categorie degli operatori sanitari, costituisce, al
contrario, un'ulteriore possibilità di tutela della professionalità delle
categorie e di adeguamento degli standard professionali
alle nuove richieste di razionalità e modernità che caratterizzano il sistema
sanitario;
e) la legge può condurre a una
sorta di «patto di pacificazione» tra i cittadini, i medici, i paramedici, gli
amministratori, per affrontare e risolvere insieme la crisi di governabilità del
sistema sanitario, ogni giorno più grave;
f) per quanto riguarda la natura della normativa qui
considerata, occorre dire che in ogni caso essa non
trova direttamente il suo fondamento nella legge, ma piuttosto nel costume e
nella coscienza popolare che si sono formati successivamente all'entrata in
vigore della Costituzione repubblicana e anche come frutto delle lotte
popolari per l'attuazione della Carta costituzionale.
Si tratta di un costume e di una coscienza che dopo quarant'anni sono sentiti
universalmente e per prassi consolidata, e quindi consuetudinaria, quali fonti
di aspettative individuali e collettive ritenute legittime e, in qualche
misura, dotate di cogenza anche giuridica nel campo
della attuazione dei diritti della personalità, dei diritti dell'uomo: o dei
diritti civili.
La specifica funzione della presente legge-quadro
non è dunque quella di delegare illegittimamente il potere legislativo ad
assemblee popolari, quanto, al contrario, con riferimento all'articolo 8
delle disposizioni sulla legge in generale, quella di dare riconoscimento, come
fonte di diritto di natura regolamentare o
consuetudinaria, alle cosiddette Carte dei diritti del malato, da considerarsi,
ai fini e per gli effetti della presente legge, analogamente a quanto disposto
dall'articolo 9 della preleggi, liste di una prassi
consolidata che fa riferimento a diritti soggettivi o interessi legittimi già
sanciti da altre norme, per l'attuazione di tali diritti e interessi anche in
aree arretrate rispetto alla coscienza civile del Paese, come quella del
sistema sanitario.
La rilevanza giuridica delle Carte viene in conclusione ad essere determinata, da una parte dal
fatto che tali Carte non possono considerarsi in alcun modo fonti di nuovi diritti
soggettivi o di interessi legittimi, e dall'altra, che esse contengono l'esplicazione
consuetudinaria di aspettative legittime ad ottenere una attuazione di diritti
e interessi già esistenti, più consona a quel costume e a quella coscienza
civile che rappresentano oggi il comune modo di sentire e di vivere il
rapporto tra individui e società.
La presente legge è pertanto lo strumento legislativo
che deve registrare, dare forme, canalizzare e organizzare un modo di essere
popolare che viene messo in discussione ormai solo in
poche aree della vita sociale.
Art. 2 (Rilevanza civile, penale e
amministrativa delle Carte dei diritti del cittadino malato)
Le situazioni soggettive che, in virtù della presente
legge e nel senso e nei limiti della medesima stabiliti, acquistano rilevanza
giuridica, sono considerate nei processi civili, penali e amministrativi
criteri di valutazione del comportamento professionale degli operatori sanitari
e del personale, anche amministrativo, delle
strutture sanitarie, in funzione dell'applicazione di sanzioni, anche per
tutelare la dignità e il decoro delle categorie interessate.
Art. 3
(Efficacia giuridica delle Carte dei diritti del
malato)
Le Carte dei diritti del cittadino malato, redatte e
proclamate secondo le norme della presente legge, sono valide negli ambiti, per
i soggetti e con i criteri stabiliti negli articoli che seguono.
Art. 4
(Condizioni di validità delle Carte dei diritti del
malato)
Hanno efficacia giuridica ai fini e nei limiti della
presente legge quelle dichiarazioni denominate «Carte
dei diritti del malato», «Carte dei diritti del
cittadino malato», «Carte dei diritti e dei doveri del malato», o altre
analoghe, a condizione che:
1) siano redatte da organismi centrali o periferici
del Tribunale nazionale dei diritti del malato, in
persona del suo Segretario nazionale pro tempore, con
sede in Roma;
2) contengano l'affermazione di facoltà, poteri o
diritti da attuare nell'ambito del Servizio sanitario nazionale;
3) siano redatte in seguito ad una procedura che si
concretizzi in una vasta consultazione dei cittadini interessati, allo scopo di
verificare l'esistenza, dietro ogni specifica dichiarazione di volontà, di una
prassi popolare consolidata;
4) abbiano aree di efficacia
limitate a specifiche situazioni locali, quali singole strutture ospedaliere,
un Comune, una Unità sanitaria locale, o, al massimo, una regione;
5) siano proclamate pubblicamente nel
quadro di manifestazioni che abbiano ottenuto il patrocinio ufficiale
del governo nazionale e di amministrazioni regionali o comunali;
6) siano trasferite, mediante dichiarazione del
Segretario nazionale pro tempore del Tribunale per i
diritti del malato, in un testo redatto da un notaio nella forma di atto pubblico, con la facoltà di chiunque vi abbia
interesse ad ottenerne copia;
7) siano ratificate dall'Esecutivo nazionale dei
diritti del malato, in persona del suo Presidente pro tempore.
Art. 5 (Carte dei diritti del malato
redatte da organizzazioni differenti dal Tribunale per i diritti del malato)
Qualora fossero redatte
Carte dei diritti del cittadino malato da organizzazioni diverse dal Tribunale
per i diritti del malato, ove si constati l'aderenza di tali Carte alle
condizioni elencate nell'articolo 4, nei punti da 2 a 5, è facoltà del Tribunale
per i diritti del malato, nella persona del suo Segretario nazionale pro tempore, di dichiararle valide, previa ratifica
dell'Esecutivo nazionale dei diritti del malato, nella persona del suo
Presidente pro tempore.
Il Tribunale per i diritti del malato ha facoltà di
chiedere, qualora la Carta non corrispondesse ai
requisiti previsti dall'articolo 4, di modificarla in alcune sue parti, al fine
di dichiararla valida.
Art. 6
(Associazione per i diritti del malato)
Per consentire l'applicazione delle procedure di cui
al seguente articolo 7, si costituiranno, all'interno di ogni
ospedale o gruppo di ospedali, Associazioni volontarie, denominate «Per i
diritti del malato» il cui statuto e gli eventuali regolamenti saranno emanati
su proposta del Segretario del locale Tribunale per i
diritti del malato, con ordinanza del Sindaco in conformità allo schema che
viene allegato alla presente legge (All. 1).
Art. 7
(Procedure di applicazione delle Carte dei diritti
mediante contratti collettivi)
Attraverso contratti collettivi di ambito
nazionale, regionale, provinciale, dovrà essere stabilito che:
1) fatto salvo quanto disposto dalle leggi penali e
civili vigenti, chiunque viola un diritto sancito nelle Carte previste dalla
presente legge è punito con sanzioni quali il rimprovero privato, il rimprovero
solenne con affissione in bacheca, il pagamento di una somma pecuniaria, ecc.;
2) le sanzioni di cui sopra sono comminate
da apposite Commissioni di ospedale o di istituto terapeutico (nel caso in cui
gli ospedali fossero di dimensioni ridotte, si potranno costituire Commissioni
interospedaliere);
3) le Commissioni di cui al punto 2 sono composte
dai rappresentanti di categoria degli operatori
sanitari, dai rappresentanti delle confederazioni sindacali e da un numero di
membri proporzionale nominato dal locale Segretario del Tribunale per i
diritti del malato (si può prevedere nella legge che il numero dei membri di
tali Commissioni non sia superiore a ... e non inferiore a ...);
4) titolare dell'azione tendente alla comminazione delle sanzioni di cui sopra è esclusivamente
il locale Centro per i diritti del malato, in persona del suo Coordinatore (il
Centro per i diritti del malato raccoglie le denunce dei malati e, con una
procedura informale, chiede alla Commissione di giudicare il fatto);
5) la Commissione deve riunirsi per giudicare entro 8 giorni dalla data della richiesta del
Centro;
6) la Commissione decide a maggioranza semplice,
sentiti i soggetti interessati, eventuali testimoni e valutate eventuali prove;
7) il provvedimento viene
emesso nella stessa seduta, dopo riunione riservata, comunicato agli
interessati e, se necessario, pubblicato. La pubblicazione
del provvedimento potrà eventualmente avvenire, a spese del sanzionato, anche
su organi di stampa.
Art. 8
(Impugnazione dell'ordinanza del Sindaco)
Il Segretario regionale del Tribunale per i diritti
del malato ha facoltà di impugnare l'ordinanza del Sindaco qualora essa sia
considerata difforme dalle norme previste dalla presente legge, e comunque renda tali norme di difficile applicazione e, in
ogni caso, sia in contrasto con i contratti collettivi, direttamente innanzi
alla Corte di cassazione.
Art. 9 (Ambito
di validità delle procedure di attuazione delle Carte
dei diritti)
Le procedure e le sanzioni di cui all'art. 7 sono
applicabili solo a vantaggio e nei confronti di coloro che
hanno aderito all'Associazione per i diritti del malato.
Art. 10 (Violazione dei diritti sanciti
nelle Carte da parte di soggetti non aderenti all'Associazione per i diritti
del malato)
In caso di mancata adesione alla Associazione
per i diritti del malato, e in caso di recesso della medesima da parte di
soggetti responsabili di violazione dei diritti stabiliti dalle Carte di cui alla
presente legge, viene riconosciuta al Coordinamento del locale Centro per i
diritti del malato la facoltà di dare l'avvio ad un procedimento disciplinare
di fronte agli organi competenti della Pubblica Amministrazione, ovvero degli
Ordini professionali.
Art. 11
(Modifiche dei provvedimenti disciplinari della Pubblica Amministrazione)
In ordine ai casi previsti dall'articolo precedente, i
provvedimenti disciplinari vigenti nella Pubblica amministrazione vengono
modificati come segue:
1) Promozione del
procedimento disciplinare. (...)
2) Tempi. (...)
3) Sanzioni. (...)
4) Composizione degli organi. (...)
5) Facoltà del Coordinatore del Centro per i diritti
del malato o di un suo delegato in virtù di procura notarile di essere presente e ascoltato. (...)
6) Provvedimenti disciplinari. (...)
Art. 12 (Segretario nazionale e Segretari
regionali e locali del Tribunale per i diritti del malato; Coordinatore del
Centro per i diritti del malato)
Il Segretario regionale del Tribunale per i diritti
del malato, il Segretario locale (di Sezione di ambito
provinciale o cittadino, comunale o intercomunale); il Coordinatore del Centro
per i diritti del malato, possono esercitare le facoltà previste dalla
presente legge solo quando la loro nomina o elezione risulta ratificata
mediante atto notarile dal Segretario nazionale del Tribunale per i diritti del
malato.
Il Segretario nazionale del Tribunale per i diritti
del malato può esercitare la facoltà di cui alla presente legge solo quando la sua nomina è ratificata dal Comitato
Promotore nazionale del Tribunale stesso.
Art. 13 (Carte dei diritti del malato già
proclamate secondo i criteri della presente normativa)
Sono efficaci ai fini e nei limiti della presente
legge le Carte dei diritti del cittadino malato proclamate
dal Tribunale per i diritti del malato nella provincia di Roma, nella Regione
Umbria, nella provincia di Varese, nella provincia di Torino, nella provincia
di Lecce, nella provincia di Alessandria, e che sono allegate alla presente
legge (Allegati da 2 a 7).
Art. 15 (Carte
dei diritti del malato già proclamate da associazioni diverse dal Tribunale
per i diritti del malata secondo i criteri della
presente normativa)
Sono efficaci, ai fini e nei limiti della presente legge,
le Carte proclamate dall'«Associazione per la tutela dei diritti del malato»
nella provincia di Novara, e dal «Comitato per la difesa del malato» nella
provincia di Livorno, entrambe allegate
alla presente legge.
SCHEMA
DI STATUTO DELL'ASSOCIAZIONE PER I DIRITTI DEL MALATO
Art. 1
(Denominazione)
« L'Associazione per i diritti del malato dell'ospedale
/ degli ospedali ........... . ».
Art. 2 (Scopo)
Attuare la legge-quadro sulle Carte dei diritti del
malato nello specifico riferimento ai procedimenti conseguenti alla violazione
dei diritti contenuti in dette Carte.
Art. 3 (Sede)
Nei locali dell'ospedale ............
Art. 4 (Soci)
Possono diventare soci dell'Associazione cittadini
degenti e non degenti, medici, paramedici, amministrativi, funzionari che ne facciano richiesta.
Salvo che per i reati perseguibili d'ufficio i soci
dell'Associazione rinunciano al ricorso all'Autorità giudiziaria per quanto
riguarda la tutela dei diritti sanciti dalle Carte e accettano liberamente di
sottomettersi agli organi, alle procedure e alle sanzioni previste dalla
legge-quadro per la violazione dei diritti sanciti dalle Carte.
Si diventa soci iscrivendosi all'Associazione.
L'iscrizione deve essere accolta dal Presidente e dal Segretario
dell'Associazione.
Si recede dallo status di socio mediante
dimissioni da inoltrare per iscritto al Presidente dell'Associazione.
Art. 5 (Organi)
Sono organi dell'Associazione l'Assemblea dei soci,
il Presidente, il Segretario.
Art. 14 (Centri
per i diritti del malato già costituiti e operanti)
Sono riconosciuti, ai fini e nei limiti della
presente legge-quadro, i Centri per i diritti del malato costituiti dal Tribunale
per i diritti del malato nei seguenti ospedali pubblici: (segue elenco).
Art. 6
(L'Assemblea dei soci)
Comprende tutti coloro che
aderiscono all'Associazione.
Elegge il Presidente dell'Associazione e i membri
della Commissione giudicante prevista dalla legge-quadro a maggioranza
qualificata dei 2/3 dei presenti.
Revoca le cariche di cui sopra, a maggioranza
qualificata, ove emergessero fondati motivi.
Si riunisce in via ordinaria almeno una volta all'anno, su convocazione congiunta del Segretario e del
Presidente.
Regolamentazione delle convocazioni straordinarie (su richiesta di almeno 1/3 dei soci).
Art. 7 (Il
Presidente dell'Associazione)
È eletto dall'Assemblea con maggioranza qualificata
dei 2/3 dei presenti.
È scelto tra le personalità eminenti del comune o dei comuni in ambiente extraospedaliero, su proposta di
almeno un membro dell'Assemblea. Dura in carica un anno.
Convoca l'Assemblea d'intesa con il Segretario.
Il suo mandato può essere revocato prima della scadenza per fondati motivi, con voto dei 2/3 dei
presenti.
Art. 8 (Il
Segretario dell'Associazione)
È il Segretario della locale Sezione del Tribunale
per i diritti del malato o persona da lui delegata mediante procura notarile.
È membro di diritto dell'Associazione.
Dura in carica per l'intera durata della sua carica
di Segretario del Tribunale per i diritti del malato.
Coordina l'attuazione della Carta dei diritti del malato all'interno dell'ospedale.
Rende esecutive le decisioni della Commissione giudicante.
Art. 9 (La
Commissione giudicante)
La composizione e il regolamento della Commissione
giudicante saranno, almeno in parte, rinviate alla legge-quadro per non
sminuire il ruolo della Commissione e per evitare che sia possibile apportare
modifiche alle procedure e alle sanzioni previste dalla legge.
Art. 10
(Modifiche dello Statuto)
Eventuali modifiche dello Statuto avverranno su proposta del Segretario, sentita l'Assemblea, con
ordinanza del Sindaco.
Art. 11-12-13-14-15
Per quanto riguarda i seguenti articoli:
11 - Descrizione della procedura di
accertamento della violazione e di comunicazione della sanzione;
12 - Attività del Centro per i diritti del malato;
13 - Attività della Commissione giudicante;
14 - Criteri di determinazione delle responsabilità;
15 - Sanzioni,
è necessario stabilire quali norme vadano direttamente
nella legge, quali nello Statuto dell'Associazione, quali in un regolamento
procedurale della Commissione da allegare alla legge. Tutto ciò sia in relazione a motivi di opportunità politica, sia per
ragioni strettamente tecniche.
Art. 16
(Carattere gratuito della partecipazione all'Associazione)
L'adesione all'Associazione non comporta alcun onere
finanziario.
L'attività svolta in seno all'Associazione non
comporta alcuna remunerazione.
Art. 16 bis
(Impiego del denaro delle pene pecuniarie)
Il ricavato delle multe verrà
versato nella cassa delle pensioni della categoria a cui appartiene il
responsabile della violazione.
www.fondazionepromozionesociale.it