Prospettive assistenziali, n. 71 bis, luglio - settembre 1985

 

 

ESPERIENZA DEL COMUNE DI BRESCIA

CARLA MIGLIARINI (1)

 

 

L'esperienza di rapporto dell'Amministrazione comunale di Brescia con il movimento cooperati­vo nell'ambito della gestione dei servizi socio­assistenziali, è relativa a 3 settori d'intervento:

1) Servizio di assistenza domiciliare;

2) Comunità educativa per minori adolescenti;

3) Recupero e reinserimento sociale di soggetti emarginati.

Con questa comunicazione si cercherà di esa­minare negli aspetti fondamentali ogni singolo intervento, traendone alcune conclusioni finali, relative al rapporto esistente tra Comune di Brescia e Cooperative.

 

Servizio di assistenza domiciliare

La collaborazione con il movimento coopera­tivo ha inizio nell'anno 1980 con la prima conven­zione con le cooperative di servizi «COND», «S. Giuseppe» e «Pellicano» nell'ambito del servizio di assistenza domiciliare alle persone anziane o inabili.

Tale collaborazione, ancora oggi in atto, si è ampliata con l'estensione del servizio di assi­stenza domiciliare ai nuclei familiari e con l'in­troduzione, nell'anno 1984, di un servizio domi­ciliare educativo rivolto in modo specifico ai minori in situazione di handicap e di disadatta­mento personale o familiare.

La collaborazione con le cooperative nell'am­bito del servizio di assistenza domiciliare, oltre a perfezionarsi sul piano qualitativo, estenden­dosi anche all'intervento nei confronti di nuclei familiari e di minori, ha continuato ad espandersi a livello quantitativo con un utilizzo sempre cre­scente dell'attività delle cooperative stesse.

L'onere economico che verrà sostenuto dalla Amministrazione comunale nel corso dell'anno 1985, un miliardo e trecento milioni, può dare un'indicazione della dimensione del servizio svol­to con le cooperative; corrisponde a circa la metà della spesa sostenuta dal Comune per il personale impiegato direttamente nel servizio di assistenza domiciliare (qualifiche professionali assistenti domiciliari e infermieri).

Lo strumento scelto, fin dall'inizio, è stato quello della convenzione, che ha consentito una chiara e reciproca definizione di impegni tra Am­ministrazione comunale e Cooperative.

L'intera convenzione è sostenuta dall'imposta­zione di fondo seguita dall'Amministrazione co­munale, che ha inteso inserire l'apporto delle cooperative nell'ambito della propria organizza­zione del servizio, riconoscendo il valore e la funzione delle associazioni cooperativistiche aventi come finalità lo sviluppo della solidarietà sociale, ma conservando la propria capacità e responsabilità di programmazione e di gestione di un servizio di pubblico interesse.

Il servizio di assistenza domiciliare attualmen­te operante a Brescia è, quindi, un servizio «mi­sto», svolto, cioè, in parte da personale dipen­dente dall'Amministrazione comunale e in parte dalle cooperative in convenzione con l'Ente pub­blico.

Qualche breve cenno relativo all'organizzazio­ne del servizio può consentire di comprendere meglio quale sia l'attuale rapporto con le coo­perative.

In ogni circoscrizione cittadina è stato costi­tuito un gruppo di operatori che svolge tutte le funzioni relative al servizio di assistenza domi­ciliare.

Ogni gruppo è coordinato da un Assistente sociale, dipendente comunale, che ha funzione di rilevazione del bisogno, di analisi dello stesso, di predisposizione degli interventi atti a rispon­dere al bisogno evidenziato.

L'assistente sociale coordina gli operatori del servizio di assistenza domiciliare (dipendenti co­munali e lavoratori delle cooperative) definendo con loro finalità e modalità di ogni intervento.

Tutti gli operatori, a pari titolo, contribuisco­no a definire la programmazione locale del ser­vizio e l'operatività quotidiana.

Il servizio di assistenza domiciliare ha, infine, un proprio coordinamento centrale che, oltre ai compiti relativi alla programmazione globale del servizio, alla documentazione, all'aggiornamento degli operatori, predispone mensilmente il pro­gramma complessivo del servizio, in accordo con i rappresentanti delle cooperative.

L'organizzazione del servizio, così sintetica­mente descritta, è riportata in appositi articoli nella convenzione che regola il rapporto con le cooperative; altri punti, a nostro giudizio, di pos­sibile interesse per questo convegno, contenuti nella convenzione, sono quelli relativi alla descri­zione analitica delle finalità del servizio, e delle prestazioni che il servizio offre e che Comune e Cooperative si impegnano a rispettare e raggiun­gere, al vincolo per gli operatori delle coopera­tive alla partecipazione ai corsi di formazione promossi dall'Amministrazione comunale con onere posto a carico, in parti uguali, di entrambi i contraenti.

Gli obblighi che la convenzione pone a carico delle cooperative sono quelli relativi ai titoli pro­fessionali richiesti al personale, all'arco orario in cui può essere richiesta la prestazione, al ri­spetto delle norme contenute nei contratti di la­voro nei confronti del personale e delle dispo­sizioni di legge vigenti in tema di assicurazioni obbligatorie.

Gli obblighi che la convenzione pone a carico dell'Amministrazione comunale sono relativi al pagamento di un corrispettivo minimo mensile, anche nel caso in cui le prestazioni risultassero inferiori al suddetto limite.

 

Comunità educativa per minori adolescenti

Da tempo l'Amministrazione comunale ha av­viato, nei confronti dei minori che vivono in si­tuazioni familiari carenti sul piano educativo ed affettivo, una serie di interventi che hanno come comune denominatore l'alternativa all'istituto e che si differenziano in ragione dei bisogni dei singoli casi.

Si tratta del complesso di quei servizi rivolti a prevenire e a intervenire nei confronti di situa­zione di disagio minorile, messi in atto dalle Am­ministrazioni locali prima e dopo il D.P.R. 616 (consulenza familiare, aiuto economico, assisten­za domiciliare domestica ed educativa, affida­mento eterofamiliare, comunità educativa).

Fino all'anno 1981 questi servizi erano stati gestiti dall'Amministrazione comunale in forma diretta, o attraverso il rapporto con volontari e con altri Enti pubblici.

Nell'agosto del 1981 viene stipulata la conven­zione con la Cooperativa «Casa del Fanciullo» per la istituzione di una comunità educativa per minori adolescenti.

L'opportunità di tale iniziativa veniva docu­mentata dal Servizio sociale comunale in rela­zione al verificarsi di numerose esigenze di col­locamento eterofamiliare di minori, anche a se­guito di provvedimenti amministrativi e civili del locale Tribunale per i minorenni.

Per la gestione del servizio veniva accolta la disponibilità offerta dalla Cooperativa «Casa del Fanciullo», costituita da persone che proveni­vano da un'esperienza di deistituzionalizzazione, condivisa dall'Amministrazione comunale e con­dotta in accordo con gli operatori comunali.

Il rapporto con la cooperativa veniva regolato con lo strumento delle convenzioni, che, con ade­guamenti annuali, è ancora oggi in vigore. La con­venzione, oltre a definire finalità, prestazioni e modalità del servizio, impegna la Cooperativa a fornire il personale e i mezzi necessari alla ge­stione della comunità, con particolare attenzio­ne alle necessità degli ospiti e impegna l'Ammi­nistrazione comunale a fornire i locali, gli arredi, e il corrispettivo economico.

Le parti più significative della convenzione so­no, a nostro giudizio, quelle che consentono di capire la qualità del rapporto che si è stabilito tra l'Amministrazione comunale e le Cooperative.

A tale proposito è opportuno sottolineare che la definizione degli obiettivi, tipologia e modalità del servizio, sono parte integrante della conven­zione e discendono da un comune accordo.

È opportuno anche sottolineare che l'individua­zione dei minori proposti per l'ammissione vie­ne effettuata dai servizi comunali o dalla compe­tente U.S.S.L., mentre le priorità vengono defini­te dall'Assessorato ai Servizi sociali, in accordo con la Cooperativa, avuto riguardo ai bisogni del minore e alla possibilità della Comunità di ri­spondervi in modo adeguato.

Si precisa, anche, che la convenzione prevede l'impegno dell'Assessorato ai Servizi Sociali a fornire tutti i necessari supporti di conoscenza e di collaborazione, nonché definisce, in accordo con la Cooperativa, la programmazione globale dell'attività della Comunità, i piani di trattamen­to relativi ad ogni singolo ospite, gli eventuali diversi interventi e la verifica del servizio in atto.

 

Recupero e inserimento sociale di soggetti emarginati

Si tratta della più recente iniziativa di rappor­to con le Cooperative realizzata dall'Amministra­zione comunale; la delibera che ne dà avvio è da­tata 16.10.1984.

Si presenta, pertanto, con un carattere di spe­rimentalità e, per questi motivi, oggi, non è an­cora possibile esprimere in merito una compiuta valutazione.

È un'iniziativa che ha visto le forze sociali e politiche della città impegnate in un approfondi­mento durato alcuni mesi e che è stata approva­ta dal Consiglio comunale senza alcun voto con­trario; si è trattato di una decisione assunta in modo non affrettato, ma con la consapevolezza dei rischi dell'operazione, con disponibilità al dialogo aperto a recepire varie posizioni, con­vinti che sul problema del recupero non esistano soluzioni precostituite; con il desiderio di coin­volgere le energie cittadine nei confronti di un problema che riguarda l'intera città.

L'iniziativa in argomento è relativa all'affida­mento da parte dell'Amministrazione comunale della cura degli spazi verdi e piantagioni della città ad un consorzio di cooperative e ad una cooperativa con l'impegno all'inserimento nell'at­tività di persone in condizioni di emarginazione.

L'iniziativa trae origine dalla constatazione dell'insufficienza dei normali e tradizionali interven­ti assistenziali nei confronti di persone che vivo­no in situazioni di marginalità sociale, e dal desi­derio di qualificare gli interventi dell'Amministra­zione comunale, offrendo occasioni e possibilità di recupero, di reinserimento, e di prevenzione di situazioni di particolare degrado.

La concreta offerta di un'attività lavorativa vie­ne individuata come un possibile strumento di mutamento di un atteggiamento assistenziale, che rischia di perpetuare situazioni di dipenden­za; nel contempo si considera l'offerta di un la­voro come un possibile strumento di recupero delle situazioni di devianza, in virtù della neces­saria partecipazione richiesta alla persona, della fiducia nelle sue capacità dimostrabile, nelle oc­casioni di sperimentazione via via proposte, nel­le opportunità di aggregazione sociale che si pos­sono offrire.

Consapevole delle difficoltà che persone in si­tuazione di marginalità possono incontrare nel reperimento di un'attività lavorativa e in un pro­duttivo inserimento nell'attuale mondo del lavoro, l'Amministrazione comunale ritiene di intrapren­dere il cammino di affidare servizi la cui gestione compete istituzionalmente al Comune, ad enti, associazioni o cooperative che perseguano, nei loro fini statutari, anche finalità di recupero e reinserimento sociale di soggetti emarginati.

Per la prima sperimentazione ]'Amministrazio­ne comunale individua nella coltivazione del ver­de pubblico una attività idonea e di interesse per la tipologia di persone individuate.

La scelta di affidamento dell'iniziativa a due cooperative discende dalla convinzione che la cooperativa sia la realtà che oggi può meglio ri­spondere alle esigenze di un lavoro più parteci­pato ed autogestito, cioè la realtà che consente di meglio realizzare una forte dimensione socia­le, necessaria per l'iniziativa che si sta descri­vendo.

L'impegno dell'Amministrazione comunale e delle Cooperative è relativo all'ultimo scorcio dell'anno 1984 e si estende fino all'anno 1987; l'ampiezza del periodo e il considerevole onere economico sostenuto, stanno ad indicare la vo­lontà di dare all'iniziativa, che si è definita spe­rimentale soprattutto in ordine alle modalità di espletamento e alla verifica dei risultati, la va­lenza di una soluzione capace di proporsi come nucleo di aggregazione di altre ulteriori iniziative.

Il rapporto con le Cooperative è regolato, in base a precedenti esperienze, da un'apposita convenzione che acquisisce le finalità dell'inizia­tiva come precedentemente descritto.

La convenzione contiene una parte squisita­mente tecnica, relativa agli aspetti della manu­tenzione del verde, e una parte di maggior inte­resse per l'attuale convegno, relativa alle moda­lità dell'intervento di inserimento e di recupero.

La convenzione individua la tipologia di perso­ne che possono essere proposte per l'inserimen­to in:

- tossicodipendenti che abbiano superato la fase acuta della dipendenza;

- persone affette da disturbi mentali;

- handicappati o persone in difficoltà ad inse­rirsi nei normali circuiti lavorativi;

- minori ospiti di comunità educative o in si­tuazioni di disadattamento (in particolare i ra­gazzi già incorsi in provvedimenti amministra­tivi o penali del Tribunale per i minorenni).

Le proposte di inserimento devono essere inoltrate all'Assessorato ai Servizi sociali, cor­redate da una documentazione che ne certifichi la residenza a Brescia e la situazione reddituale; sono abilitati alla proposta di inserimento i ser­vizi sociali territoriali, che sono invitati a corre­dare la documentazione con una propria proposta che evidenzi le caratteristiche della situazione.

È soprattutto tale documentazione e i rapporti costanti con i Servizi sociali che consentono l'individuazione delle persone da inserire, affida­ta congiuntamente all'Assessorato ai Servizi So­ciali e agli esperti, sul versante educativo, del­le Cooperative; a entrambi compete anche la stesura di un programma individualizzato di re­cupero.

Gli inserimenti devono avvenire con una pro­gressione che consenta di raggiungere, entro l'anno 1985, il rapporto 1 a 1 tra lavoratori delle Cooperative e persone inserite.

La durata massima di ogni inserimento è defi­nita in due anni.

La convenzione precisa che l'inserimento la­vorativo dovrà costituire per ogni persona un momento di un più complessivo intervento di recupero posto in atto congiuntamente dai ser­vizi sociali che hanno proposto l'inserimento e dalle cooperative che lo attuano.

La convenzione prevede, inoltre, stabili mo­menti di verifica congiunta tra l'Assessorato ai Servizi Sociali e le Cooperative, dell'iniziativa nel suo complesso e dei singoli inserimenti.

 

Considerazioni finali

L'illustrazione dell'esperienza bresciana può consentire alcune considerazioni relativamente all'impostazione che l'Amministrazione comuna­le ha dato al rapporto con le cooperative.

Si può certamente convenire che l'Amministra­zione comunale ha riconosciuto il valore sociale della cooperazione; in effetti in tutte le esperien­ze illustrate ha ritenuto di rendere le cooperative partecipi della gestione di servizi di pubblico in­teresse.

In particolare nella convenzione per la gestio­ne del verde pubblico si riconosce nella forma di lavoro cooperativo quella attualmente più ido­nea a favorire il recupero di persone in condizio­ni di marginalità, in relazione alle motivazioni che sorreggono la costituzione di cooperative e alla loro struttura organizzativa.

Nei testi delle convenzioni si fa riferimento alle cooperative come espressioni della comuni­tà locale e come forze sociali rivolte a raggiun­gere le finalità comuni all'ente locale, di svilup­pare la solidarietà soprattutto nei confronti di gruppi di persone in situazione di maggiore svan­taggio.

Nel contempo, in tutte le convenzioni, è ben evidenziato il ruolo che l'Amministrazione comu­nale intende svolgere nei confronti dei servizi sociali anche gestiti in forma convenzionata: un ruolo di programmazione globale e di individua­zione delle finalità, metodologia e criteri di ogni singolo intervento, un ruolo di verifica dell'ade­sione di ogni intervento al progetto e dei suoi ri­sultati, in forme e con accentuazioni diverse, un ruolo di gestione degli interventi.

Certamente il servizio di assistenza domicilia­re è quello più rappresentativo di un'impostazio­ne, mantenendo alla Amministrazione comunale la programmazione globale e specifica del servi­zio, la verifica dei risultati, ma anche la parteci­pazione diretta a tutta la quotidiana operatività del servizio.

Questa impostazione ha consentito di supera­re, da una parte, le non secondarie difficoltà imposte dalla legge rispetto all'assunzione del personale, permettendo l'espansione del servi­zio; permette di usufruire della maggiore elasti­cità nella gestione del personale consentita dall'organizzazione cooperativa rispetto alle rigidità della macchina comunale, consente un confronto quotidiano tra operatori di diversa provenienza e garantisce all'utente e al cittadino il rispetto di un'impostazione del servizio che è frutto di scelte effettuate dall'ente pubblico.

L'attuale forma integrata del servizio sembra quella che meglio consente di comporre i van­taggi derivanti da una capacità gestionale più snella e maggiormente in grado di adeguarsi con rapidità ai bisogni che quotidianamente si espri­mono in forma diversificata e non sempre preve­dibile, con la necessità di un'interpretazione og­gettiva dei bisogni stessi, sostenuta dal convin­cimento che le situazioni devono essere gestite in modo da stimolare le risorse personali di au­tonomia e quelle familiari e sociali di spontanea solidarietà.

La realtà operativa, come in tutte le forme di integrazione, non è priva delle difficoltà che sca­turiscono dal confronto di modalità, esperienze e culture diversificate, ma non induce a valutazio­ni negative circa una proposta di rapporto che valorizza le caratteristiche tipiche di entrambi i protagonisti.

 

 

 

(1) Responsabile del Servizio di assistenza sociale del Comune di Brescia.

 

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