NUOVE POVERTÀ E STATO SOCIALE

Prospettive assistenziali, n. 74, aprile - giugno 1986

NUOVE POVERTÀ E STATO SOCIALE

GIOVANNI AVONTO (1)

Premessa

Nell'autunno del 1984 la FIM-CISL del Piemonte organizzò un primo convegno per individuare vecchie e nuove forme di emarginazione, soprattutto le nuove scomposizioni sociali originate dalla disponibilità o dall'assenza di lavoro.

Oggi vogliamo tentare di dare sistemazione alle esperienze e al dibattito di questi mesi, per inquadrare le povertà vecchie e nuove nel progetto di stato sociale che vogliamo sostenere; e quindi nella conseguente politica di tutela e promozione contrattuale.

Siamo all'inizio di un nuovo anno, che può aprirci prospettive in questo tentativo di lavorare per una nuova fase progettuale; ma è pur vero che non possiamo distaccarci dalle eredità: soprattutto da quelle che pesano negativamente, come la perdita, di peso della forza lavoro dipendente, esemplificata dall'inefficacia della contrattazione confederale in settori classici come quello dell'industria, e dallo scambio in corso di alcune scelte economico-sociali, prima tendenti alla uguaglianza e alla solidarietà, ed oggi spostate verso l'ineguaglianza e la competitività.

C'è dunque in atto non solo una delegittimazione della forma sindacato e della sua rappresentanza di interessi e valori collettivi, ma anche una omologazione della cultura sociale a quella proposta dalle classi dominanti; per cui lo Stato degli anni '80 avrebbe concluso storicamente la sua funzione mediatrice e riequilibratrice a sostegno delle forze socialmente più deboli.

Dunque le eredità non sono né semplici, né positive.

E tuttavia la prospettiva (naturale) di avere più ricchi, e contemporaneamente più poveri, di veder crescere i disoccupati, i giovani, i vecchi e le donne lasciati a margine dal lavoro e dallo sviluppo, pone al movimento sindacale la necessità di operare scelte di «giustizia», oltre che culturali e politiche.

I problemi a cui si trova di fronte non possono essere semplicemente affrontati con la tradizionale dialettica e il conflitto di classe, ma richiedono una coscienza collettiva dei sacrifici e dei comportamenti coerenti necessari. Coscienza che deve investire in particolare lavoratori dipendenti e detentori del potere economico sulla non autonomia del profitto e del reddito personale a rappresentare e misurare il progresso economico e lo sviluppo di una società; ma sulla loro dipendenza dall'obbligo sociale di combattere le ingiustizie, ridurre le disuguaglianze e gli squilibri.

La società mantiene oggi le sue conflittualità sociali, ma queste si trasferiscono nella lotta per il miglioramento e la difesa degli strati corporativamente più forti. In questo quadro i poveri e le loro povertà non hanno potere contrattuale, non sono né un soggetto sindacale, né un soggetto politico in grado di inserirsi efficacemente in questa società conflittuale e corporativizzata.

Il movimento sindacale ha dunque un'altra scelta morale da fare: o riaffermare la propria utilità come strumento di promozione e di tutela a vantaggio solo dei già garantiti (che stanno quindi al di sopra delle fasce di povertà); oppure assumere i problemi della povertà, e quindi essere strumento di protezione e di sostegno più ampio per favorire la solidarietà fra strati sociali diversi, ed in particolare fra quelli che il movimento sindacale può proporsi di rappresentare.

Sintesi e valutazione sul rapporto della Commissione ministeriale per la povertà

La povertà è un fenomeno che persiste nelle società opulente e nell'occidente industrializzato: anche nei paesi più sviluppati vi è una presenza di poveri oscillante fra il 10 e il 20%.

Ma non c'è un'adeguata presa di coscienza a livello sociale e politico; indifferenza e incredulità circondano i risultati sia della prima indagine sulla povertà in Italia, condotta nel 1979-80 sotto il coordinamento di Giovanni Sarpellon, in concomitanza con analoghe iniziative della CEE, sia quelli della Commissione di studiosi ed esperti, presieduta da Ermanno Gorrieri, resi pubblici nell'autunno '85 e che oggi proponiamo alla discussione.

C'è riluttanza verso ogni proposta di politica organica tesa a combattere la povertà, per il timore che sia elevato il rischio di sussidiare persone povere solo in apparenza.

Perciò prevalgono due atteggiamenti:

- riduzione o rimozione del problema, con l'illusione che basti favorire la ripresa economica per risollevare anche gli strati più sfavoriti; e

- «cultura della disuguaglianza», in contrapposizione alla nozione di benessere assicurato a tutti negli anni '70.

Come sottolinea il rapporto della Commissione Gorrieri, la rivoluzione informatica, e la competitività nel mercato mondiale in particolare, richiedono dinamismo, efficienza, un elevato grado di mobilità e competitività sociale. Ma combattere la povertà non è in contrasto con efficienza, produttività e dinamismo economico, che sono necessari per garantire la crescita economica.

Tuttavia un punto, irrisolto dalla impostazione non ideologica del lavoro svolto dalla Commissione, è se debba prevalere lo stimolo al riequilibrio e al l'aggregazione, oppure l'incentivo alle diversificazioni delle condizioni di vita e quindi di reddito, seppur legate alle diversità degli apporti personali al progresso economico e all'organizzazione della società.

È comunque centrale il riconoscimento fatto inizialmente dalla Commissione che «l'esistenza della povertà non è un fatto naturale e ineluttabile, ma è prevalentemente frutto di un'organizzazione sociale ingiusta». E quindi bisogna rifuggire dalla rassegnazione.

Dunque dobbiamo innanzitutto riconoscere il valore e la funzione di questo «Primo rapporto» della Commissione: aprire una discussione e un confronto culturale e sociale sugli squilibri più gravi nella nostra società, e sui fini delle scelte politiche ed economiche. Noi intendiamo utilizzare in questa chiave di catalizzatore il materiale prodotto dalla Commissione, con le sue analisi e le sue proposte, senza scartare le possibili valutazioni critiche; sollecitiamo anzi che il «Secondo rapporto» sulle specifiche situazioni locali (a livello personale e familiare) e sulle conseguenti politiche delle Amministrazioni locali, non rimanga un proposito della Commissione, ma diventi un indispensabile completamento.

Il Rapporto ci descrive la povertà come un fenomeno complesso: che ha molte dimensioni e che si cumula, dando origine a una giungla di povertà.

Alla insufficienza del reddito monetario si accompagnano carenze di altre risorse (dall'istruzione all'accesso ai servizi pubblici e privati), che oggi costituiscono i contenuti essenziali per un tenore di vita adeguato o accettabile.

In una società come quella italiana le risorse decisive sono prodotte e distribuite in almeno tre ambiti diversi, che vengono individuati nel mercato, nello Stato e nell'economia familiare.

Il mercato come principale distributore di reddito monetario attraverso il sistema occupazionale.

Lo Stato come distributore di trasferimenti monetari, di beni pubblici collettivi e di servizi sociali attraverso il prelievo fiscale.

E la famiglia come cassa di compensazione di redditi e sistema attivo di solidarietà e di reciproco sostegno anche al di fuori dell'economia monetaria.

Questi diversi ambiti, pur con sollecitazioni e apporti diversi, forniscono strumenti di promozione umana e di concorso alla qualità della vita.

C'è un riconoscimento però che la povertà assume oggi carattere più variegato e investe strati sociali diversi dalla classe omogenea dei poveri del passato: stanno cioè emergendo forme specifiche di povertà qualitativamente diverse dall'indigenza totale dei poveri di ieri. Cioè situazioni di vita e di subalternità sociale che diventano fattori di povertà, in particolare quando si cumulano ad una insufficienza del reddito; oppure quando con i loro costi portano alla povertà economica le famiglie in cui questi fenomeni si presentano. Tutti abbiamo presenti le situazioni di nuove povertà diffuse in una società campione come quella piemontese: dalla dequalificazione professionale alla cassaintegrazione, dalle invalidità o infermità prolungate alle devianze sociali come la tossicodipendenza.

Nel Rapporto della Commissione viene comunque rimarcato il fatto che la «vecchia povertà», cioè quella economica o materiale, non è quantitativamente marginale: le famiglie o le persone in condizioni di disagio economico valutate su scala nazionale rispetto al totale della popolazione, raggiungono il 19%, ossia rappresentano un quinto della realtà italiana.

Questa messa in guardia ha avuto dei riflessi anche sui lavori preparatori di questo nostro Convegno. La lettura e la valutazione degli atti della Commissione ci ha suggerito di essere più prudenti ed equilibrati rispetto ad una prevalente attenzione dedicata oggi al tema delle nuove povertà, per il rischio di prendere in considerazione (come è nell'opinione corrente) solo le povertà indipendenti dalla carenza di reddito.

Anche il titolo del nostro Convegno, che è rimasto quello di alcuni mesi fa, prima del rinvio, andrebbe riequilibrato con «vecchie e nuove povertà». Tuttavia poiché vogliamo partire da una base comune di ricognizione, quale è quella razionalizzata nel Rapporto della Commissione governativa appare evidente che in questo nostro Convegno faremo riferimento al volto nuovo, cioè attuale e complessivo, con cui si presentano oggi le povertà.

Dunque se la situazione economica è da considerare una costante della povertà stessa, sarà anche importante esaminare come l'insufficienza di reddito possa innescare il «circolo vizioso della povertà», e cioè la stabilizzazione dei soggetti nella condizione di povertà: Usando l'illustrazione del concetto riportata dalla Commissione: dalla povertà economica della famiglia di origine deriva minore possibilità di istruzione e formazione professionale; questa dà accesso ai lavori meno qualificati e remunerati e, alla fine della vita lavorativa, a pensioni inadeguate; questa scarsità di risorse influisce sulle condizioni abitative e ambientali e nel godimento dei servizi sociali per sé e per i propri familiari.

Il peso della condizione reddituale come fattore di povertà chiama in causa la centralità dell'occupazione, della sua diffusione, della sua sufficienza e costanza: perché è la soluzione primaria del problema della povertà. Le altre forme di intervento assumono valore integrativo o surrogatorio quando sia gravemente indisponibile l'accesso al lavoro.

Il livello nazionale, che costituisce la fase di analisi e di indicazioni per una politica generale di intervento di questo «Primo Rapporto», viene studiato dalla Commissione attraverso l'introduzione di indicatori (che sono individuati nel reddito e nella spesa per consumi) e nell'applicazione di un metodo di valutazione dei diversi gradi di povertà (basato sulle soglie di reddito e di consumo e sulla scale di equivalenza: ossia quella graduazione di livello di spesa che assicura a famiglie di diversa composizione la stessa quantità e qualità di beni e servizi, tenendo conto delle economie di dimensione).

Cioè la Commissione si è orientata a esaminare il fenomeno della povertà secondo i diversi gradi di intensità che essa presenta, ricorrendo quindi al criterio di più fasce di povertà, per non enucleare dal corpo sociale una speciale categoria di sotto-cittadini stigmatizzati col marchio della povertà.

Sono state considerate tre aree sociali particolarmente esposte a rischia di povertà: e cioè coloro che sono in condizione di debolezza rispetto al mercato del lavoro, gli anziani e le famiglie numerose e monoreddito.

I risultati che ne sono scaturiti, e che verranno illustrati da chi ha direttamente partecipato all'indagine, smentiscono alcune opinioni correnti: come la pauperizzazione degli anziani (la grande maggioranza - oltre il 75% - ha un livello di consumo superiore alla soglia della povertà); oppure l'opinione che nel Centro-Nord il problema della povertà riguardi soprattutto gli anziani (la povertà delle famiglie oscilla fra il Nord e il Sud intorno ai quattro quinti dei poveri); mentre viene messo in luce che il 40% delle persone povere si trova nelle classi centrali di età (fra i 25 e 65 anni); che il 28,4% dei poveri appartiene alle forze di lavoro (e di questi i due terzi sono costituiti da operai o figure assimilate); che i tre quarti dei poveri non vanno oltre il titolo di studio della licenza elementare; che la femminilizzazione della povertà è sensibile a livello generale (le donne sono il 53,4% delle persone povere rispetto al loro peso del 51,3% sull'intera popolazione italiana), ma è fortemente maggioritaria nella fascia degli anziani (oltre i 64 anni).

Dalla ricognizione delle aree sociali di povertà la Commissione fa scaturire una scelta di fondo relativa alla politica della povertà: cioè due aree di intervento,

a) la prima rappresentata dalle famiglie con nessun componente in età e condizioni di poter lavorare (cioè anziani e invalidi, che rappresentano pressappoco un quarto del totale dei poveri): a queste entità familiari dovrebbero essere offerti servizi e un minimo vitale in termini di reddito;

b) la seconda rappresentata dalle famiglie con almeno un componente idoneo al lavoro, verso le quali l'intervento fondamentale dovrebbe consistere nell'offerta di occupazione, accompagnata dall'offerta di servizi e, ove l'occupazione risulti impossibile o insufficiente, da prestazioni monetarie finalizzate prevalentemente a garantire ai minori e agli anziani presenti in quelle famiglie livelli adeguati di vita.

Intorno a questa impostazione si articola poi la critica della Commissione alle normative in atto in campo previdenziale e assistenziale, e la ricerca di parametri selettivi da adottare per assicurare agli strati sociali più deboli il godimento di tre risorse fondamentali: cioè l'occupazione, il reddito ed i servizi sociali (questi ultimi intesi soprattutto come istruzione, sanità e casa).

I capitoli più impegnativi del Rapporto dovrebbero essere gli ultimi due (cap. V e VI), dedicati alla ricerca di una politica di redistribuzione dell'occupazione (causa principale della povertà economica) e alla redistribuzione del reddito a fini sociali (ossia il problema dello «stato sociale»). Dobbiamo dire che c'è una parziale caduta di tono nelle proposte finali, in particolare sul tema lavoro, giustificata anche dal fatto che i vincoli economici, già esistenti o che vengono introdotti nelle scelte generali, condizionano la politica contro la povertà; come pure dal fatto che le politiche redistributive monetarie e in servizi sono legate all'assetto complessivo che si vuole dare allo «stato sociale».

La linea realistica scelta dalla Commissione ci pare questa: dopo aver osservato che l'espansione economica, l'aumento dell'occupazione, del reddito e della spesa sociale sono condizioni essenziali per vincere la povertà, constata che nel breve-medio periodo tale situazione non si verificherà, perché i processi in atto peggiorano la situazione occupazionale ed il risanamento delle finanze pubbliche pone barriere ad incrementi della spesa pubblica. E dunque la lotta alla povertà andrà condotta in termini di più efficace ed equa distribuzione delle disponibilità esistenti e delle eventuali risorse aggiuntive disponibili (che avranno comunque tassi di incremento limitati). Quindi recupero di risorse finanziarie attraverso la razionalizzazione della spesa pubblica eliminando sprechi e privilegi inaccettabili (come ad esempio, nella stessa spesa sociale, la diffusione abnorme delle pensioni di invalidità, i pensionamenti anticipati nei settori pubblico e privato, l'uso distorto della Cassa integrazione guadagni, ...).

Questo riordino della spesa pubblica per una politica di lotta alla povertà implica certo un ripensamento ed una riforma dello «stato sociale». La Commissione manifesta la sua contrarietà alla riduzione delle prestazioni e/o privatizzazione dei servizi sociali, che anzi dovrebbero essere estesi in modo da sottrarre ai rischi del mercato il soddisfacimento dei bisogni che concorrono a formare i diritti di cittadinanza. Ma sottolinea che è inevitabile il ricorso a criteri di selettività, sia per le prestazioni monetarie che per il concorso degli utenti al costo dei servizi, distinguendo nettamente le prestazioni assistenziali da quelle previdenziali o assicurative.

Ne deriva la proposta finale di riforma-quadro degli interventi assistenziali, intrecciata fortemente con una nuova impostazione dei sistema fiscale, e che prevede un sistema unificato di assistenza economica di base denominata «assegno sociale». Sul terreno pratico questo indirizzo opererebbe su tre fasce di reddito:

a) la fascia della povertà, verso la quale convogliare il massimo delle risorse monetarie;

b) una fascia intermedia (al di sopra di un reddito minimo imponibile di L. 600.000 mensili), beneficiaria di sgravi fiscali decrescenti;

c) una fascia esclusa da ogni prestazione assistenziale (al di sopra di un reddito imponibile di 911.000 lire mensili).

Questi livelli individuano un salario minimo vitale e un salario minimo contrattuale, che possano costituire utili punti di riferimento anche per l'azione del sindacato.

In conclusione dunque la povertà non può aspettare che un'ampia crescita dell'occupazione e del reddito estenda i suoi benefici anche agli strati sociali svantaggiati; e quindi la redistribuzione di risorse che crescono in modo molto limitato non è politicamente facile, e non è socialmente indolore: anzi richiede scelte in qualche misura traumatiche.

Orbene per quanto riguarda l'intervento contro la povertà da carenze di lavoro la Commissione, dopo aver constatato che esistono difficoltà e opposizioni ad una riduzione generalizzata degli orari di lavoro, basa le sue indicazioni sulla mobilità ed elasticità nell'utilizzo della forza lavoro nell'arco della vita (nel settore privato e in quello pubblico); il che comporterebbe una diversificazione dei livelli retributivi, ma anche una riduzione del costo del lavoro per far posto a una maggior occupazione nelle fasce più basse di prestazione.

Da questa impostazione nasce il rischio di disoccupazione temporanea o prolungata, e quindi la necessità di mettere in moto dei sussidi che prevengano il rischio successivo di povertà; suggerendo anche il ricorso a lavori temporanei socialmente utili, al posto della pura assistenzialità per giovani e anziani (come il salario minimo garantito e il pensionamento anticipato). Con queste ipotesi viene rimesso in questione anche il sistema di pensione retributiva (cioè rapportata alla retribuzione dell'ultimo periodo lavorativo), che andrebbe sostituito ritornando al sistema assicurativo-contributivo.

Ma non si capisce come nel punto d'incontro fra le esigenze dell'uomo e quelle della produzione, ossia nella contrattazione, sarebbe possibile realizzare una maggior giustizia redistributiva di lavoro e di reddito a favore dei singoli e delle famiglie.

La riqualificazione dello stato sociale

Se non c'è dibattito e valutazione critica intorno a queste proposte, il Rapporto della Commissione corre il rischio di un uso strumentale. Cioè quello di stabilire una linea di separazione fra povertà e non, che dividendola stigmatizzerebbe una parte della società, riversando su di essa le politiche sociali come assistenzialità

Il problema centrale ritorna allora quello dello «stato sociale». Cioè una sua impostazione che, riteniamo, non possa svincolarsi dalla combinazione e coniugazione di:

a) redistribuzione del reddito, e

b) solidarietà sociale;

e quindi un sistema di protezione sociale che sia ampio ed articolato da comprendere la grande maggioranza dei cittadini.

Questo significa scartare l'opzione di uno «stato sociale residuale», in cui l'obiettivo dell'intervento pubblico in campo sociale sia esclusivamente e principalmente la redistribuzione del reddito, attraverso un sistema puramente «assistenziale» di sostegno agli indigenti e ai bisognosi. È questo un sistema che stigmatizza la povertà e crea una frattura fra gli strati sociali.

All'opposto ci sta uno stato sociale e quindi un sistema di sicurezza sociale di tipo «universalistico» (come realizzato ad esempio in paesi del Nord Europa), dove più che ricorrere a trasferimenti di tipo assistenziale si fa affidamento ad un'estesa rete pubblica di servizi, e si favorisce la solidarietà tra i vari strati sociali, in particolare tra quelli socialmente più consistenti.

In effetti però l'equazione economico-sociale da risolvere è più complessa e riguarda tre fattori, ossia:

- redistribuzione di reddito

- solidarietà sociale

- rapporto costi/benefici (cioè efficienza ed efficacia nella gestione).

È certo che un sistema «universalistico è più costoso, nel breve periodo è meno in grado di assolvere ad una funzione redistributiva, ma agisce soprattutto nel medio-lungo periodo perché cerca di mettere tutti i cittadini nelle stesse condizioni di partenza». Perciò con una pressione fiscale elevata, che può giustificare un «welfare» molto esteso se si è in grado di raggiungere standards elevati e quindi di soddisfare anche le aspettative dei ceti sociali più svantaggiati dal punto di vista del reddito. Perché non c'è alcuna cultura della solidarietà che possa tenere di fronte agli sprechi, ai privilegi ed a prestazioni pubbliche insoddisfacenti o inadeguate!

Si richiede dunque capacità di razionalizzazione e aggiornamento nei diversi settori (previdenza, assistenza, servizi pubblici) tanto da parte degli amministratori dello «stato sociale» quanto da parte della classe politica; si richiede un ampio decentramento sia della potestà di imporre tasse e contributi, sia della gestione dei servizi in modo da porre in rapporto diretto - si direbbe faccia a faccia - il cittadino che è contribuente e utente, e gli amministratori pubblici che sono impositori fiscali ed erogatori dei servizi e si richiede ancora un'organizzazione del lavoro e della prestazione lavorativa in questi servizi che sia impostata con criteri programmatori, ma anche di flessibilità e di produttività.

Dunque la realizzazione di un sistema avanzato di protezione sociale comporta la ricerca di un equilibrio delicato fra obiettivi di redistribuzione, solidarietà, gestione efficiente e costi.

La legislazione sociale degli ultimi anni, ma soprattutto gli intendimenti manifestati con la impostazione della legge finanziaria, hanno messo in moto una strategia «anti-stato sociale» a favore del mercato e del privato: una campagna, demagogica ma sapiente, contro lo stato sociale, che drammatizza i suoi costi e la sua efficienza, e che individua nella sua impostazione l'unico responsabile dell'amplissimo deficit dello Stato.

Come rilevavano in documenti unitari fin dal settembre scorso le tre organizzazioni confederali CGIL, CISL e UIL, si va precisando sempre meglio a livello culturale e politico un obiettivo di smantellamento dello stato sociale e di conquiste dei lavoratori che hanno costituito fatti rilevanti di civiltà, in particolare per quanto riguarda la natura del servizio sanitario nazionale e la funzione del sistema previdenziale.

Secondo questa impostazione, che ha trovato progressiva affermazione nelle linee di politica economico-sociale proposte dal governo, l'intervento pubblico dovrebbe essere di tipo assistenziale-selettivo a favore di una fascia di «poveri», e dovrebbe tendere a ridurre il prelievo fiscale e contributivo che grava sui ceti medio-alti, dirottando poi il reddito che così si libera verso il settore delle assicurazioni e dei servizi privati. Questa linea diventa tanto più concreta quanto più si aumentano tariffe e ticket per i servizi pubblici e non si opera per migliorarne produttività ed efficienza: perché in questo modo si scarica sugli utenti parte dei costi per improduttività e inefficienza.

Indubbiamente la spesa sociale complessiva è salita rapidamente in Italia, fino ad arrivare al 24,8% misurato rispetto al Prodotto interno lordo (PIL); ma all'interno della spesa pubblica la quota della spesa sociale è rimasta abbastanza costante intorno al 43%.

Se poi guardiamo alle singole voci di spesa sociale, la spesa sanitaria - oggetto principale degli attacchi di stampo neo-liberista - è da diversi anni su valori oscillanti intorno, al 6% dei PIL, che è un valore tra i più bassi in Europa e all'interno dell'OCSE.

Invece la spesa per l'istruzione e quella previdenziale (rispettivamente il 6% e il 17% rispetto al PIL) sono entrambe a livello europeo.

Ma è altresì vero, come hanno fatto notare le Confederazioni nei loro documenti citati, che la spesa sanitaria negli ultimi due anni è cresciuta meno del PIL ed il contributo dello Stato alla spesa sanitaria nell'arco di cinque anni è sceso di oltre due terzi, per cui oggi il finanziamento della sanità è coperto per oltre l'85% dai contributi dei cittadini, e in quest'ambito circa il 70% è garantito dai contributi a carico dei lavoratori dipendenti.

Mentre per la spesa previdenziale è altrettanto vero che essa è scesa negli ultimi due anni sia rispetto al PIL che rispetto alle uscite correnti della pubblica amministrazione.

Lo scarto sostanziale nei confronti degli altri paesi europei è dato invece dalla spesa per il pagamento degli interessi passivi del debito pubblico (a un livello intorno al 10% del PIL, e quindi più che doppio rispetto agli altri paesi).

Da questa rapida valutazione del peso che assumono per il bilancio dello Stato le voci legate al «welfare» risulta che dal punto di vista dei costi, il nostro sistema non è in una posizione peggiore rispetto a quella della maggior parte dei paesi industrialmente avanzati. Esiste, sì, un problema di efficacia e di riforma organizzativa nel settore dei servizi sociali per aumentare il loro rendimento complessivo.

Poiché poi il 70% circa della spesa sociale si qualifica in termini di trasferimenti di redditi, il sistema redistributivo si rivela non solo altamente criticabile, ma pieno di distorsioni e sprechi, come viene ben evidenziato nelle analisi e nel tentativo di riordino che la Commissione Gorrieri propone. Cioè si possono verificare processi redistributivi «alla rovescia» a favore di soggetti che, per le loro condizioni di reddito, non ne avrebbero necessità o diritto. Ritenendo attendibili le prime stime dell'INPS e della Commissione Gorrieri, appare indebita una quota rilevante (dall' 8 al 20% circa) delle pensioni sociali, di invalidità e delle integrazioni al minimo.

Ma l'analisi di questi effetti di redistribuzione del reddito dovuti al sistema di «welfare», con i suoi servizi e trasferimenti, va completata con un approfondimento anche sulle entrate, fornite dal prelievo contributivo e da quello fiscale.

Chi è che paga lo «stato sociale» nel nostro Paese? La situazione da noi è diversa da altri Paesi del Nord Europa, perché la contribuzione previdenziale incide in misura più forte rispetto al prelievo fiscale. Quindi non solo vi è un limite ai possibili effetti redistributivi realizzati attraverso il fisco, ma le contribuzioni essendo rapportate percentualmente ai differenti redditi dei contribuenti non assumono il carattere di progressività del fisco.

La giungla dei contributi evidenzia poi sperequazioni a vantaggio dei lavoratori autonomi, tanto nel settore pensionistico, come nel settore della sanità.

Orbene un sistema moderno di protezione sociale, che voglia comprendere una fascia di prestazioni di natura assistenziale per i cittadini meno favoriti, oltre ad alcuni servizi sociali offerti a tutti, non può seguitare a fondarsi prevalentemente su entrate di tipo contributivo: queste vanno mantenute con i regimi previdenziali, nei quali i benefici sono rapportati ai redditi da lavoro dei contribuenti.

Ma le prestazioni assistenziali ed i servizi sociali con carattere universalistico vanno finanziati dallo Stato tramite l'imposta generale sui redditi: ed è a sostegno di questa impostazione che CGIL, CISL e UIL hanno richiamato il Governo all'applicazione delle norme già previste dalla legge 833/1978.

In questo contesto non si può però trascurare di mettere in rilievo altri effetti distorcenti presenti nel sistema fiscale e contributivo che autorizzano quelle situazioni che alcuni economisti hanno ultimamente chiamato di «benessere fiscale»: cioè le mancate entrate dovute a quell'insieme di agevolazioni ed esenzioni fiscali che lo Stato concede ai cittadini, soprattutto delle fasce medio-alte, per svariate ragioni, e che equivalgono ad un trasferimento monetario. Anche qui si verifica una redistribuzione alla rovescia che riduce li reddito imponibile e quindi le risorse per lo Stato. Non è solo la mancata tassazione dei titoli del debito pubblico (BOT, CCT) o degli edifici di nuova costruzione, ma anche gli oneri deducibili (come interessi passivi per mutui, premi sulle assicurazioni sulla vita, spese mediche specialistiche, ecc.); ed ancora la riduzione dei contributi per la salute e la previdenza al di sopra di un certo tetto (nella legge finanziaria '86 fissato a 30 milioni).

Il risultato dei cambiamenti che si vanno delineando con la legge finanziaria e con i provvedimenti connessi nel campo delle pensioni, dell'assistenza e della finanza locale, può essere un modello di stato sociale di tipo «residuale», in cui i servizi sociali pubblici sono per le fasce di povertà, mentre per i ceti medio-alti si provvede a lanciare il mercato dei servizi privati.

In questo scontro di impostazioni culturali e sociali occorre che il movimento sindacale riproponga con forza la linea di un progetto che sia di lotta alla povertà ma anche di coesione solidale degli strati sociali.

Tra un «welfare residuale» (cioè solo per i poveri), ed un «welfare integrale» (cioè tutto a tutti), come forse l'avevamo ipotizzato e perseguito negli anni '70, occorre un punto di equilibrio. La universalità dei servizi sociali, nel senso che debbono essere offerti a tutti i cittadini senza distinzione alcuna, è una conquista irrinunciabile: si deve distinguere fra quei servizi che devono mantenersi sostanzialmente gratuiti perché fanno parte dei diritti di cittadinanza garantiti a tutti dalla Costituzione e quindi contribuiscono a risolvere il problema delle «nuove povertà» e dei «nuovi bisogni» (e fra questi servizi ci sono almeno l'istruzione e la tutela della sanità), e quelle prestazioni per le quali è richiesto il concorso degli utenti al costo dei servizi stessi. E così pure per il servizio di base previdenziale la linea della solidarietà deve essere ben superiore a quella della povertà; in modo che l'ammissibilità di una previdenza integrativa individuale o di categoria non intacchi il rapporto stretto tra redistribuzione e solidarismo (o mutualità) orizzontali.

Riteniamo siano queste le condizioni in base alle quali è possibile un rapporto di equilibrio fra Stato e mercato, fra pubblico e privato.

Un giudizio sulla legge finanziaria

Sulla base di questi obiettivi è possibile allora precisare la critica alla legge finanziaria per I'86, di cui riprende ora la discussione in sede parlamentare, non solo per i provvedimenti specifici, ma anche per la sua impostazione. Essa è costruita su tre vincoli:

- la presenza tributaria non è aumentabile, perché avrebbe raggiunto la soglia della tollerabilità;

- la incomprimibilità dei tassi di interesse;

- il trasferimento del livello di deficit (il cosiddetto «fabbisogno pubblico») da un anno a quello successivo, salvo limitati aggiustamenti. Orbene su questi tre vincoli occorre precisare che:

a) se è vero che negli ultimi anni la pressione tributaria in Italia è sensibilmente aumentata, dal confronto con i dati riferiti ai principali paesi industrializzati forniti dalla stessa relazione previsionale e programmatica del Governo appare che è possibile applicare una linea di politica tributaria che amplii di alcuni punti il gettito, con un adeguato trattamento di tutti i redditi oggi esenti o sottoposti a pressione tributaria ridotta. Il varo per decreto della Visentini-bis sulI'Irpef, oltre a essere un provvedimento pattuito per alleggerire la maggior pressione fiscale determinata dall'inflazione sui redditi da lavoro dipendente, in effetti non si accompagna all'allargamento della base imponibile, come rivendicato in particolare per i patrimoni e le rendite finanziarie. Quindi, a parte il parziale recupero fiscale realizzato con la maggior tassazione della benzina, il provvedimento si risolve in una caduta delle entrate fiscali sul reddito (soprattutto sui redditi medio-alti), che può così giustificare una riduzione della spesa pubblica;

b) la predeterminazione dei tassi di interessi (e quindi degli oneri finanziari) fino a 6 punti al di sopra del tasso di inflazione, insieme alla predeterminazione della pressione fiscale e del deficit pubblico, fissa di fatto il livello ammissibile per tutte le altre voci di spesa pubblica. Di qui discendono i tagli di spesa e gli aumenti tariffari, che alla fine appaiono diretti a sostenere un fisco ingiusto e una elevata remun-erazione dei prestiti allo Stato. Bisogna riprendere una politica di riduzione dell'inflazione - oggi ferma alla metà del gradino che era stato programmato per l'anno terminato - in modo da rendere agevole anche la fissazione di tassi di interessi reali in diminuzione;

c) occorre sottolineare infine la già richiamata importanza dell'intervento pubblico in alcuni campi in forma universale e non selettiva (come la istruzione e la sanità), cioè non subordinando l'accesso a questi servizi alle condizioni di reddito, e garantendo a tutti gli utenti un adeguato livello qualitativo. Questo comporta il mantenimento di una pressione fiscale generale non ridotta, come abbiamo prima indicato, mentre il finanziamento diretto da parte dell'utente che accede alle prestazioni non può che essere uno strumento limitato di copertura dei costi.

(1) Relazione introduttiva al Convegno della FIM CISL, Sindacato Metalmeccanici Reg. Piemonte, del 9 gennaio 1986 «Nuove povertà, stato sociale e tutela contrattuale», di cui non riportiamo solo la parte relativa alla tutela contrattuale.