Prospettive assistenziali, n. 88, ottobre-dicembre
1989
IL DIRITTO DEL CITTADINO
ALL'INFORMAZIONE: L'ESPERIENZA DEL COMUNE DI VERONA
FRANCO DALLA MURA (*)
Da qualche tempo le tematiche relative alla
esigibilità dei diritti delle persone, e, più in generale, del rapporto tra
norma e società, tra costituzione scritta e costituzione vivente sono oggetto
di un diffuso interesse.
I temi in discussione non sono certo una novità:
numerosi sono stati gli interventi dalla costituzione repubblicana in poi;
nuova, invece, è la dimensione del dibattito che ha finito con l'estendere la
discussione dal piano dottrinale a quello culturale e politico: anche nel
nostro paese, pur su una consolidata tradizione giuridica ben lontana dallo
spirito prammatico anglosassone, si sta diffondendo la consapevolezza
dell'esistenza e dell'importanza determinante di quel gigantesco piano di
scorrimento che collega la norma con la società reale.
Questo piano di scorrimento può essere più o meno
scivoloso e la misura della scivolosità è direttamente proporzionale a quella
con cui le decisioni politiche delle istituzioni si traducono in assetti
sociali.
Ci si accorge che l'alibi della carenza normativa
non basta: non è certo questo il luogo per affrontare il tema delle riforme
(pur sempre necessarie), ma può essere quello per constatare che tutte le
norme e gli istituti che ora dobbiamo riformare sono stati in un tempo più o
meno lontano essi stessi riformati. Anche a prescindere, quindi, da norme
riformatrici, appare evidente che le istituzioni (e gli uomini che le amministrano)
spesso non comprendono la differenza che passa tra le riforme delle leggi e le
riforme della società.
Alle leggi sembra attribuirsi una sorta di potere
magico di trasformare la società attraverso la loro semplice promulgazione.
Sfugge, peraltro, che le norme non solo devono
essere tradotte in pratica, ma che esse stesse lasciano quasi sempre notevoli
spazi di miglioramento ed innovazione senza bisogno di procedere a nuove
modifiche formali.
Uno dei gangli cruciali dell'interfaccia normaistituzioni/società
è costituito dall'informazione. Informazione che, nella duplice direzione che
la caratterizza, può essere per le istituzioni strumento per le scelte e la
programmazione degli interventi e, per le persone, mezzo di conoscenza dei
propri diritti e del modo di esprimerli e soddisfarli.
Per la persona, dunque, l'informazione è premessa e
strumento di esigibilità dei propri diritti. II problema dell'informazione del
cittadinoutente è sempre stato sottovalutato dal legislatore; anzi, nei rari
casi in cui questi se ne è occupato, l'ha fatto quasi sempre in direzione opposta
a quella tesa a risolverlo come strumento di pratica democratica: la normativa
storica è contraddistinta da una visione formalistica dei diritti di
informazione del cittadino (in origine, talvolta, addirittura legata al censo),
dalla preoccupazione più o meno celata di difesa autoritaristica dell'azione
della pubblica amministrazione, dalla affermazione di regole vanificate poi da
esagerati spazi lasciati alla discrezionalità dei funzionari.
Di recente, qualche spazio ha cominciato ad aprirsi,
in particolare, con una norma, finita chissà perché in una legge di contenuto
del tutto eterogeneo.
Intendo riferirmi all'articolo 25 della legge 27
dicembre 1985 n. 816 («Aspettative, permessi e indennità degli amministratori
locali»), che stabilisce che tutti i cittadini hanno diritto di prendere
visione di tutti i provvedimenti adottati dai Comuni, dalle Province, dai
Consigli circoscrizionali, dalle Aziende speciali di enti territoriali, dalle
Unità sanitarie locali, dalle Comunità montane.
Questa norma, passata inosservata ai più, è stata
valutata in vario modo, non essendo mancato chi l'ha giudicata addirittura
riduttiva rispetto alla situazione esistente e chi, al contrario, ne ha messo
in luce l'importanza in un momento in cui le tematiche dell'organizzazione,
dell'efficienza e dell'efficacia cominciano ad essere scoperte nella Pubblica
amministrazione.
A prescindere, comunque, da queste valutazioni, non
può sfuggire in ogni caso l'importanza pratica che la norma ha avuto e che
certamente va al di là del proprio contenuto formale.
La predisposizione dei regolamenti - previsti dalla
norma in esame - da parte degli Enti interessati è stata se non altro, almeno
un momento di riflessione sul problema e ha dato luogo, di fatto, in alcuni
casi, ad interessanti processi di rinnovamento sfociati in concrete
realizzazioni.
Al riguardo, si è osservato che oltre che diritto di
primaria importanza per il cittadino, l'informazione costituisce anche
strumento indiretto di incentivazione della produttività dell'apparato, sia nel
senso di responsabilizzazione degli operatori, sia in quello di nascita di una
«cultura del servizio», sia, infine, di occasione di conoscenza, strutturazione
e miglioramento organizzativi.
Le informazioni, che dalle istituzioni sono dirette
verso l'esterno, possono essere distinte in tre categorie fondamentali: quelle
dirette alla generalità dei cittadini, quelle fornite a singoli richiedenti su
specifici atti e quelle, pure destinate a singoli, ma riguardanti procedure
alle quali gli stessi siano interessati.
La prima categoria di informazioni, quelle rivolte
alla generalità dei cittadini, è costituita dalle informazioni che
l'amministrazione mette a disposizione di tutti senza che occorra - se non
eventualmente al momento della diretta fruizione - una particolare richiesta
da parte del singolo. Queste informazioni sono quelle giudicate di interesse
generale e riguardano, per lo più, gli aspetti istituzionali dell'ente (organi
e loro funzionamento), quelli giuridico-organizzativi dell'attività
(ripartizione della struttura organizzativa, competenze degli uffici, modalità
di accesso ai servizi, procedure analizzate nel dettaglio possibilmente con
l'indicazione dei relativi «tempi», ecc.); riguardano, infine, gli aspetti
tecnico-organizzativi relativi alla erogazione dei servizi prodotti
dall'amministrazione.
La seconda categoria di informazioni (ai singoli
richiedenti, su specifici atti), corrisponde in linea di massima alla
previsione dell'articolo 25 delle legge n. 816/1985, purché l'espressione
letterale della norma, che si riferisce a «provvedimenti» venga interpretata
nella più vasta accezione di «atti», eventualmente conclusivi di procedimenti
(o richiamati in atti conclusivi) ed aventi rilevanza esterna. Tale
interpretazione, peraltro, è imprescindibile se alla norma si voglia attribuire
un qualche significato nel senso di un superamento del modo tradizionale di
intendere il dovere di riservatezza della pubblica amministrazione e dei
pubblico funzionario: viene affermato un generale obbligo di trasparenza e la
riservatezza viene attribuita soltanto a quegli atti per i quali essa sia
specificamente prescritta da disposizioni di legge.
Anche l'esigenza della dimostrazione di uno specifico
interesse all'informazione in capo al richiedente appare del tutto assente
nella norma, che attribuisce assoluta discrezionalità all'esercizio del
diritto, per il quale non può quindi essere richiesta alcuna motivazione e che
non può, evidentemente, essere subordinato ad alcuna preventiva autorizzazione.
L'ultima categoria di informazione (quella a singoli
interessati a specifiche procedure) rappresenta l'aspetto più importante e
difficile del problema, dato lo stretto collegamento con la organizzazione e
con l'informazione degli apparati.
Si tratta, in sostanza, di fornire ai singoli interessati,
informazioni su procedure che li riguardano, con riferimento ai percorsi
procedurali compiuti e da compiere in un dato momento, al rispetto di tempi
predefiniti, alla motivazione delle decisioni, anche interlocutorie adottate,
ecc.
È fondamentale, però, per il cittadino, potersi
rivolgere anche per questo tipo di informazioni ad un unico punto di
riferimento: pensiamo al rischio - nei casi di procedure aventi un minimo di
complessità - di essere palleggiato tra i vari uffici attraverso i quali si
svolge l'iter procedurale. Devono, quindi, essere garantite l'unicità del
punto presso il quale le informazioni possono essere attinte (punto,
eventualmente, decentrabile ma non frazionabile per tipo di competenza),
l'immediatezza delle informazioni (da fornire, quindi, in tempo reale) e la
interattività, nel senso della possibilità di riformulare o integrare immediatamente
le domande, alla luce delle risposte ricevute, per «correggere il tiro». Tutto
ciò, evidentemente, è compiutamente realizzabile solo attraverso lo strumento
informatico.
Quest'ultima delle tre categorie nelle quali abbiamo
classificato l'informazione «chiude» il momento relativo al diritto
all'informazione e «apre» quello della tutela del diritto o dell'interesse.
Tutto ciò sul piano dei concetti. Su quello delle
realizzazioni occorre passare attraverso scelte determinanti che riguardano gli
assetti organizzativi, le strutture, le strumentazioni.
È evidente come la realizzazione di una «banca dati»
costituisca il presupposto della messa a disposizione non solo del primo tipo
di informazioni (quelle rivolte alla generalità dei cittadini) ma anche di
tutte le altre.
Questa banca dati dovrà riguardare tutti gli aspetti
aventi rilevanza esterna di possibile interesse per la cittadinanza e potrà
essere più o meno approfondita a seconda del livello al quale si intenda
scendere nell'informazione: scelta non facile che deve tener conto di elementi
complessi e spesso tra loro contrastanti.
Dato, inoltre, per scontato l'impiego di un supporto
informatico, si pone il problema di «quale» supporto.
Allo stato attuale delle tecnologie (e semplificando
al massimo il problema) si tratta, in pratica, di scegliere tra una soluzione
«chiusa», costituita da una rete di personal computer, ed una aperta
all'esterno e per la quale la rete «VIDEOTEL» della SIP appare la soluzione
più valida: in altre parole la base di dati può essere consultabile dallo
stesso ente fornitore delle informazioni e da pochi utenti privilegiati,
ovvero messa a disposizione anche del mondo esterno attraverso un collegamento
telematico semplice ed economico, anche se - per il momento - con qualche limitazione
sul piano della velocità e flessibilità della consultazione.
Non vanno, inoltre, sottovalutati i problemi legati
ai vincoli relativi all'organico: a questo proposito, le scelte iniziali
dovranno essere sufficientemente agili da consentire un avvio dei servizi
senza richiedere un eccessivo impegno di risorse umane, rinviando la
realizzazione di una struttura più completa a un secondo momento, quando la
produttività dell'iniziativa si sarà già manifestata.
L'ESPERIENZA DEL COMUNE DI
VERONA
Può essere utile esaminare come nella realtà di un
Ente locale - il Comune di Verona - si è sviluppata una serie di iniziative
legate all'informazione dei cittadini.
Il progetto relativo alla realizzazione di un servizio
informazioni per i cittadini nel Comune di Verona ha preso l'avvio da una
decisione della Giunta municipale del marzo 1986.
L'Amministrazione comunale, nel far propria la
ripartizione in tre categorie dell'informazione, approvò conseguentemente una
serie di interventi da realizzarsi con gradualità.
Vediamo,
schematicamente, quanto è stato fatto.
Creazione di una micro-struttura organizzativa
La difficoltà (comune alle amministrazioni) di
reperire al proprio interno risorse umane, sia sul piano della quantità che su
quello della qualità professionale ha imposto, da un lato, la massima
limitazione nell'impiego di personale comunale e l'utilizzo (anche questo
contenuto al massimo) di professionalità esterne altamente qualificate. La
struttura, infatti, si compone di soli due elementi, dei quali uno, il
responsabile del servizio (il sottoscritto), aggiunge questa funzione ad altre,
e l'altro (un impiegato amministrativo con caratteristiche di autonomia e
creatività) lavora a tempo pieno per il servizio. Questa struttura minimale,
però, si avvale della consulenza di due professionisti esterni, specializzati
nelle problematiche relative all'elaborazione elettronica dei dati l'uno e
dell'informazione l'altro.
Realizzazione di una banca dati
Il primo passo è stato quello della raccolta ed
elaborazione di una base di dati che potesse soddisfare alle esigenze di una
informazione «di primo livello» ai cittadini sulla struttura istituzionale ed
organizzativa e sui servizi comunali.
È stata sino ad ora raccolta dai settori municipali
una massa di informazioni corrispondente a circa 1200 pagine, in continuo
incremento ed aggiornamento.
Grazie ad una convenzione stipulata con la SIP, tutte
le informazioni sono state inserite a cura della stessa nella banca dati
VIDEOTEL e messe così a disposizione sin dal giugno 1988 degli utenti pubblici
e privati dotati di collegamento telematico.
II servizio informazioni
Realizzata la necessaria base di dati, si è reso
possibile creare la struttura necessaria per la messa a disposizione della
cittadinanza: una serie di «punti di informazione» dei quali uno, centrale,
presso la sede municipale, dedicato esclusivamente al servizio informazioni, è
aperto al pubblico con un orario molto esteso (sino alle ore 22 nella stagione
estiva) e si avvale di personale qualificato messo a disposizione da una
agenzia privata convenzionata; gli altri, decentrati presso le sedi
circoscrizionali ed anagrafiche (in tutto, 22) si avvalgono del personale
comunale già adibito ad altre mansioni.
Tutti i «punti di informazione», ovviamente, sono
collegati al sistema VIDEOTEL e, attraverso questo, attingono alla banca dati
predisposta presso ogni settore comunale; inoltre, sono stati individuati
alcuni riferimenti dai quali gli operatori possono ricevere tutte le
informazioni richieste dall'utenza e che non siano contenute nel supporto
VIDEOTEL.
Il servizio «linea diretta cittadino-Comune»
Questo servizio - direttamente collegato al servizio
informazioni - consente ai cittadini di esprimere lamentele, proteste,
richieste di chiarimenti, suggerimenti, ecc., con la garanzia di ottenere
dall'Amministrazione comunale una risposta scritta, firmata dall'Assessore
competente, entro 15 giorni.
I cittadini utenti di VIDEOTEL possono inviare i loro
messaggi direttamente, mentre tutti gli altri possono farlo rivolgendosi ad
uno dei 23 «punti informazione». Sarà cura degli operatori trasmettere
attraverso il collegamento telematico il messaggio alla «mini-struttura»
centrale. Da questa, il messaggio verrà trasmesso all'Assessorato competente per
la risposta che verrà inviata direttamente al richiedente.
L'occasione del contatta cittadino-amministrazione
non si risolve, però nella semplice risposta alla lamentela o presa d'atto del
suggerimento; sia il messaggio dell'utente, sia la risposta dell'Assessorato
vengono trasmesse in copia all'ufficio comunale organizzazione metodi, che
valuta di volta in volta l'opportunità di un intervento sul piano organizzativo
per l'eliminazione di disfunzioni o per l'implementazione dei suggerimenti
ricevuti, riferendone periodicamente all'amministrazione.
Tutto
ciò sul piano delle realizzazioni.
Su quello dello sviluppo del servizio, le linee per
il futuro prevedono sul versante tecnico la gestione del servizio con un
collegamento «gateway» alla rete VIDEOTEL (le informazioni saranno, quindi,
residenti su elaboratore comunale). Sul versante strategico il servizio
comunale si proporrà alla realtà pubblica cittadina quale «polo informativo»,
mettendosi quindi a disposizione degli altri enti pubblici della città per un
servizio integrato; saranno, inoltre, valorizzate le potenzialità di
«interattività» dello strumento telematico, che verrebbe, quindi, utilizzato
non solo per la distribuzione di informazioni, ma per l'erogazione di servizi
di vario tipo (si pensi, ad esempio, alle prenotazioni), ove possibile in
collegamento con il servizio «CERTIMAT» (certificazione automatica) realizzato
dal Comune.
Con queste brevi note si è cercato di fornire un
quadro di come un'amministrazione locale abbia saputo con risposte concrete (e
non con la semplice elaborazione di astratti progetti) affrontare il problema
della informazione quale premessa alla esigibilità dei diritti dei cittadini.
Con questo, si è evidentemente ben lungi da una
trattazione sistematica dell'argomento (né ciò rientrava, peraltro, nelle
finalità di questo contributo). Resta, ad esempio, aperto il problema
fondamentale della effettiva fruizione del nuovo servizio messo a
disposizione, che non deve tradursi in un «fatto d'immagine» a beneficio di
un'utenza - tutto sommato - privilegiata che per appartenenza sociale e per
caratteristiche culturali ne avrebbe forse meno bisogno di altri.
A
questo proposito, in particolare, spero nasca qualche stimolo per un dibattito.
(*) Coordinatore sociale e dei servizi ai cittadini dei
Comune di Verona.
www.fondazionepromozionesociale.it