Prospettive assistenziali, n. 103, luglio-settembre
1993
L'ASSUNZIONE
DELLE CATEGORIE PROTETTE NELL'AMMINISTRAZIONE PUBBLICA: INTRODOTTA LA CHIAMATA
NUMERICA
MARIA GRAZIA BREDA
Il primo comma dell'articolo 42 del decreto legislativo
del 3 febbraio 1993 n. 29 "Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421", che
definisce le modalità di assunzione delle categorie protette, recita:
«Le
assunzioni obbligatorie da parte delle amministrazioni pubbliche, aziende ed
enti pubblici dei soggetti di cui all'articolo 1, della legge 2 aprile 1968, n.
482 (1), come integrato dall'articolo 19 della legge 5 febbraio 1992, n. 104
(2), avvengono per chiamata numerica degli iscritti nelle liste di collocamento
sulla base delle graduatorie stabilite dagli Uffici provinciali del lavoro e
della massima occupazione, previa verifica della compatibilità della
invalidità con le mansioni da svolgere».
L'articolo 42 prosegue con un secondo comma, ma
preferiamo esaminare separatamente le due parti dell'articolo, perché, come
vedremo in seguito, mentre il primo comma è lineare e di immediata attuazione,
controversa si presenta l'interpretazione (e conseguentemente l'applicazione)
del secondo comma.
Per quanto riguarda il primo comma dell'art. 42 va
riconosciuta, innanzitutto, la spinta innovativa che viene data nel campo
dell'inserimento al lavoro delle categorie protette con l'introduzione della
chiamata numerica per le assunzioni nell'Amministrazione pubblica, modalità che
viene peraltro confermata dalla circolare n. 7 del 5 marzo 1993 della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, che all'art. 2, punto h, si esprime nei
seguenti termini:
«h) Sono
altresì consentite le assunzioni obbligatorie relative alle categorie di cui
all'articolo 1 della legge 2 aprile 1968, n. 482, come integrato dall'articolo
19 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, riguardanti le qualifiche funzionali ed
i profili professionali per il cui accesso non è richiesto un titolo di studio
superiore all'assolvimento della scuola dell'obbligo.
«Il numero
complessivo di dette assunzioni non può superare quello derivante dall'applicazione
della percentuale ottenuta con ponderazione rispetto alle numerosità delle ex
categorie operaie, ausiliarie ed esecutive, alle dotazioni complessive delle
qualifiche funzionali cui sono ascritti i vari profili professionali delle ex
carriere operaie, ausiliarie ed esecutive.
«Le
assunzioni si effettuano sulla base di selezioni, in analogia a quanto
previsto per le assunzioni ordinarie per i medesimi profili, secondo le
modalità indicate nel successivo punto 4, tra gli iscritti nelle liste di
collocamento degli uffici provinciali del lavoro e della massima occupazione
di cui all'art. 16 della legge 2 aprile 1968, n. 482, avviati numericamente
secondo l'ordine di graduatoria di ciascuna categoria riservataria predisposta
dai predetti uffici e in relazione alla professionalità richiesta.
«Pertanto,
risulta abrogato il comma 5 dell'articolo 16 della legge 2 aprile 1968, n.
482, che prevedeva la facoltà per le amministrazioni pubbliche di scegliere e
di assumere direttamente i lavoratori invalidi.
«L'idoneità
fisica del lavoratore da assumere consiste nell'idoneità allo svolgimento delle
mansioni previste per la qualifica di assunzione».
In questo quadro positivo si inserisce l'incredibile
circolare del 23 aprile 1993, emanata dall'allora Ministro del lavoro e della
previdenza sociale, Cristofori, che invita (e cioè obbliga) gli Uffici
regionali e provinciali del lavoro e gli Ispettorati regionali a non attuare
le disposizioni contenute nell'art. 42 del decreto legislativo n. 29/1993 (3).
Si tratta di una disposizione inaccettabile, contro
la quale già diverse associazioni hanno preso posizione, invitando il Ministro
del lavoro a ritirarla e ad attivarsi, contestualmente, per l'attuazione
tempestiva delle norme contenute nell'art. 42, comma 1 (4).
Ci auguriamo che altri si esprimano in questo senso
al più presto poiché il primo comma dell'art. 42 non lascia dubbi
interpretativi: d'ora in poi le Amministrazioni pubbliche devono assumere per
chiamata numerica le persone iscritte nelle liste del collocamento
obbligatorio.
Si tratta delle amministrazioni dello Stato, delle
aziende ed enti pubblici (di cui all'art. 12 della legge n. 482/1968) che
precedentemente avevano la facoltà di assumere direttamente (leggasi
"nominativamente") i lavoratori appartenenti alle categorie protette
indicate nell'art. 15, comma IV della legge 482/1968 (5).
Tuttavia, occorre precisare che l'art. 42 si inserisce
in una situazione politico-sociale non certo idilliaca. Infatti, la maggior
parte degli enti pubblici non ha assolto agli obblighi imposti dalla legge
482/1968 poiché è ampiamente al di sotto della percentuale obbligatoria degli
handicappati che dovevano essere inseriti al lavoro.
Inoltre, gran parte delle assunzioni è stata
realizzata scegliendo nell'ambito delle "categorie protette" le
persone come gli orfani, le vedove, le vittime del terrorismo, i profughi, che
hanno piena capacità lavorativa e che non sono colpite da handicap.
La facoltà della chiamata nominativa, concessa dalla
legge 482/1968 agli enti pubblici, ha inoltre favorito le assunzioni
clientelari per cui numerosi sono i falsi handicappati inseriti al lavoro,
perché appoggiati o sostenuti da questa o quella associazione, legata a questo
o quel partito. Si tratta, in genere, di persone con handicap inesistenti o
lievi, e quindi con totale autonomia personale e piena capacità lavorativa. Sono
gli "invalidi" che la prossima legge dovrebbe escludere dal
collocamento obbligatorio per assicurare il lavoro a quanti hanno
oggettivamente più difficoltà a trovarlo, a causa delle proprie menomazioni
fisiche, sensoriali o intellettive.
Le amministrazioni pubbliche, salvo rarissime
lodevoli eccezioni, non hanno mai provveduto ad assumere gli handicappati con
ridotta capacità lavorativa, in particolare quelli con limitazioni
intellettive.
Nella migliore delle ipotesi, alcune di esse hanno
provveduto al loro inserimento in tirocini formativi, senza obblighi di
assunzione.
Per tali ragioni e in attesa della auspicata riforma
migliorativa della attuale legge sul collocamento al lavoro, l'On. Augusto
Battaglia, parlamentare del PDS con un lungo passato di lavoro presso la sede
romana dell'associazione Comunità di Capodarco, in occasione del dibattito
parlamentare sulla riforma del pubblico impiego, si è adoperato affinché
venisse introdotta la chiamata numerica per le assunzioni presso le Amministrazioni
pubbliche di persone iscritte al collocamento obbligatorio.
Le controverse interpretazioni del 2°
comma dell'art. 42
Vediamo ora il 2° comma dell'art. 42 che è così
redatto: «Le amministrazioni pubbliche di
cui al comma 1, sulla base delle direttive impartite dalla Presidenza del
Consiglio dei ministri, Dipartimenti della funzione pubblica e degli Affari
sociali, promuovono o propongono alle commissioni regionali per l'impiego, ai
sensi degli articoli 5 e 17 della legge 28 febbraio 1987, n. 56 (6), programmi di assunzioni per portatori di handicap, che comprendono anche periodi di tirocinio prelavorativo pratico presso
le strutture delle amministrazioni medesime realizzati dai servizi di cui
all'articolo 17 della legge 5 febbraio 1992, n. 104» (7).
Con questo comma si cerca di introdurre il
"collocamento mirato" quale aspetto innovativo rispetto alla legge n.
482/1968. Si prevede, infatti, la valutazione della compatibilità del
lavoratore handicappato con le mansioni assegnate. Siamo ancora lontani dal
concetto di valutazione della capacità lavorativa (piena, ridotta o nulla),
che molte associazioni di handicappati auspicano che sia finalmente recepita
dalla riforma della legge 482/1968 (8).
Tuttavia è già un segnale positivo che si tenti il
superamento del limite esclusivamente quantitativo (15%) della vigente
normativa (9).
Purtroppo numerosi sono i problemi aperti da questo
secondo comma.
Mentre, come abbiamo visto precedentemente, il primo
comma non dà adito a dubbi, numerose e anche opposte sono le interpretazioni
riguardanti il comma 2 dello stesso art. 42.
Siamo tutti consapevoli che la riforma del collocamento
al lavoro degli handicappati non può attuarsi con leggi settoriali. Apprezziamo
quindi, la proposta avanzata dall'On. Battaglia e fatta propria dal Parlamento
che, in occasione dell'approvazione della legge riguardante i lavoratori delta
funzione pubblica, ha introdotto norme per le assunzioni di persone
handicappate.
Tuttavia vi sono limiti oggettivi anche nella formulazione
del 2° comma dell'art. 42, che analizziamo.
Questo comma rimanda alle direttive impartite dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimenti della funzione pubblica e
degli affari sociali, che come abbiamo visto, sostengono la chiamata numerica
per le assunzioni nelle Amministrazioni pubbliche.
Lo stesso comma 2, però, attribuisce alle stesse
Amministrazioni la facoltà di proporre o promuovere, ai sensi degli artt. 5 e
17 della legge 56/1987 (10) "programmi di assunzione".
Come è noto, l'art. 17 della legge 56/1987 prevede
che si possa derogare alla chiamata numerica nel caso in cui siano definiti
programmi specifici di assunzione.
A questo punto si aprono due possibilità. Una
interpretazione positiva, per cui la facoltà di poter individuare le persone
handicappate e di collocarle all'interno di un progetto formativo mirato,
permette finalmente l'avvio al lavoro delle persone che, a causa della loro
ridotta capacità lavorativa, hanno finora trovato ostacoli al loro inserimento.
La deroga alla chiamata numerica, in questo caso,
viene utilizzata per quei soggetti che o sono stati inseriti o possono essere
inseriti in posti di lavoro dell'Amministrazione pubblica su segnalazione dei
servizi di territorio e/o dopo corsi di formazione professionale o
prelavorativa. Queste persone, che sovente hanno alle spalle lunghi anni dì
tirocinio dovrebbero essere assunte dall'Ente locale. Per loro e, in
particolare per gli handicappati intellettivi, se ci si attenesse
esclusivamente al meccanismo della chiamata numerica, il lavoro potrebbe
arrivare anche dopo 10-15 anni di iscrizione al collocamento oppure mai.
Non dobbiamo dimenticare, infatti, che fino alla
sentenza n. 50/1990 della Corte costituzionale, gli handicappati intellettivi
(e quelli psichici) erano esclusi dal collocamento obbligatorio e che
l'iscrizione nelle liste normali effettuate successivamente alla sentenza è
stata considerata una nuova iscrizione a tutti gli effetti, determinando
pertanto la perdita dei punteggi acquisiti.
L'applicazione rigorosa del 2° comma dell'art. 42 del
decreto legislativo 29/1993 potrebbe, invece, in questo particolare momento e
in attesa della vera riforma del collocamento, sanare una situazione di
ingiustizia vecchia di anni.
Ma può esservi anche una interpretazione negativa
del secondo comma, che vanificherebbe i vantaggi della chiamata numerica
introdotti con il primo comma dello stesso articolo 42. Infatti, la deroga alla
chiamata numerica potrebbe essere attuata scegliendo soggetti con invalidità
fasulle: continuerebbe così la piaga dei "falsi invalidi".
Riteniamo che sia indispensabile giungere ad un
criterio di avviamento al lavoro il più possibile limpido, trasparente ed equo,
com'è la chiamata numerica se correttamente applicata. Non possiamo accettare
il principio per cui, mentre nel primo comma dell'art. 42 il legislatore
introduce come positiva innovazione la chiamata numerica, alcuni vorrebbero
annullarla con una interpretazione di comodo del secondo comma.
Proponiamo pertanto una interpretazione che ci sembra
salvaguardi gli interessi delle persone handicappate e lo spirito stesso
dell'art. 42:
a) in base al primo comma le Amministrazioni
pubbliche devono assumere esclusivamente per chiamata numerica;
b) qualora esse intendano avvalersi del secondo
comma (deroga alla chiamata numerica) per assumere persone con handicap, queste
sono segnalate obbligatoriamente dai servizi di territorio indicati nello
stesso articolo 42. La scelta dovrebbe essere fatta in base alla posizione
maturata nelle attuali liste del collocamento obbligatorio (per rispettare la
chiamata numerica), tenendo conto della loro capacità lavorativa e della
compatibilità con le mansioni richieste (per rispettare il secondo comma dello
stesso articolo e cioè la compatibilità dell'invalidità con le mansioni
assegnate).
Al di là della correttezza dell'interpretazione,
rimane lo scoglio più arduo determinato dalla scarsa volontà politica di
assumere persone handicappate "vere" non più secondo il criterio
dello scambio dei favori, ma secondo un principio di diritto e di giustizia.
È facile intuire che le Amministrazioni pubbliche
facciano scattare l'alibi della scarsità delle risorse e dei vincoli di
bilancio. Ebbene, ricordiamo che non stiamo chiedendo assunzioni in più"
rispetto alle necessità delle piante organiche, ma semplicemente la quota di
assunzioni prevista dalla legge.
Per una interpretazione corretta, un ruolo determinante
può essere svolto dal Sindacato, se davvero intende porsi a difesa dei diritti
di tutti i lavoratori.
(1) La legge 2 aprile 1968, n. 482
all'art. 1 stabilisce: «La presente legge
disciplina l'assunzione obbligatoria - presso le aziende private e le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le amministrazioni
regionali, provinciali e comunali, le aziende di Stato e quelle municipalizzate,
nonché le amministrazioni degli enti pubblici in genere e degli istituti
soggetti a vigilanza governativa - degli invalidi di guerra, militari e
civili, degli invalidi per servizio, degli invalidi del lavoro, degli invalidi
civili, dei ciechi, dei sordomuti, degli orfani e delle vedove dei caduti in
guerra o per servizio o sul lavoro, degli ex-tubercolotici e dei profughi».
(2) L'art. 19 della legge 5 febbraio
1992 n. 104 prevede: «In attesa dell'entrata
in vigore della nuova disciplina del collocamento obbligatorio, le disposizioni
di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482, e successive modificazioni, devono intendersi
applicabili anche a coloro che sono affetti da minorazione psichica, i quali abbiano
una capacità lavorativa che ne consente l'impiego in mansioni compatibili. Ai
fini dell'avviamento al lavoro, la valutazione della persona handicappata
tiene conto della capacità lavorativa e relazionale dell'individuo e non solo
della minorazione fisica o psichica. La capacità lavorativa è accertata dalle
commissioni di cui all'articolo 4 della presente legge, integrata ai sensi
dello stesso articolo da uno specialista nelle discipline neurologiche,
psichiatriche o psicologiche».
(3) La circolare, in particolare,
così si esprime: «L'art. 42 del decreto
legislativo n. 29/1993 prevede una disciplina sostanzialmente diversa da quella
attuale delle procedure degli avviamenti obbligatori presso gli Enti pubblici.
Per applicare le nuove procedure in maniera uniforme su tutto il territorio
nazionale appare necessario sia disciplinarle nei vari aspetti applicativi, sia
predisporre i necessari strumenti operativi (nuove graduatorie, acquisizione
delle disponibilità degli interessati, ecc.). Pertanto appare opportuno a parere
dello scrivente che la disciplina entri in vigore solo dopo che codesti uffici
abbiano gli strumenti normativi ed operativi necessari per applicarla. In
relazione a quanto sopra lo scrivente, considerata la indicata formulazione
delle norme, ha inviato una lettera al Dipartimento della Funzione pubblica -
che ha predisposto la normativa in oggetto - esprimendo il parere che, salvo
diverso avviso del Dipartimento stesso, la nuova disciplina entri in vigore
solo successivamente all'emanazione del DPR previsto dal precedente art. 41
del D.Leg. n. 29/93».
(4) Tra le altre organizzazioni hanno
scritto al Ministro del lavoro: la Comunità di Capodarco, il MO.V.I. nazionale,
il CSA di Torino e la Lega nazionale per il diritto al lavoro degli
handicappati.
(5) Cfr. nota (1).
(6) In base all'art. 5, comma d)
della legge 56/1987 le Commissioni regionali per l'impiego «predispongono programmi di inserimento al lavoro di lavoratori
affetti da minorazioni fisiche o mentali o comunque di difficile collocamento,
in collaborazione con le imprese disponibili, integrando le iniziative con le
attività di orientamento, di formazione, di riadattamento professionale svolte
o autorizzate dalla regione».
In base all'art. 17, comma 1, della
stessa legge 56/1987 «L'impresa o i!
gruppo di imprese, anche tramite le corrispondenti associazioni sindacali,
possono proporre alla commissione regionale o circoscrizionale per l'impiego un
programma di assunzioni di lavoratori, ivi compresi quelli di cui alla legge 2 aprile
1968, n. 482. Sulla base di tale proposta e dell'esame preventivo con le
organizzazioni sindacali territoriali dei lavoratori e dei datori di lavoro, la
commissione regionale o circoscrizionale può stipulare una convenzione con
l'impresa o il gruppo di imprese nella quale siano stabiliti i tempi delle
assunzioni, le qualifiche e i requisiti professionali ed attitudinali dei
lavoratori da assumere, i corsi di formazione professionale ritenuti necessari,
da organizzare di intesa con la regione, nonché, in deroga alle norme in
materia di richiesta numerica, l'eventuale facoltà di assumere con richiesta
nominativa una quota di lavoratori per i quali sarebbe prevista la richiesta
numerica. La convenzione può prevedere misure tendenti a promuovere l'occupazione
femminile e giovanile».
(7) L'art. 17 della legge 104/1992
stabilisce quanto segue: «1. Le regioni,
in attuazione di quanto previsto dagli articoli 3, primo comma, lettere I) e
m), e 8, primo comma, lettere g) e h), della legge 21 dicembre 1978, n. 845,
realizzano l'inserimento della persona handicappata negli ordinari corsi di
formazione professionale dei centri pubblici e privati e garantiscono agli
allievi handicappati che non siano in grado di avvalersi dei metodi di
apprendimento ordinari l'acquisizione di una qualifica anche mediante attività
specifiche nell'ambito del centro di formazione professionale tenendo conto
dell'orientamento emerso dai piani educativi individualizzati realizzati
durante l'iter scolastico. A tal fine forniscono ai centri i sussidi e le
attrezzature necessarie.
«2. l corsi di formazione professionale tengono conto delle diverse
capacità ed esigenze della persona handicappata che, di conseguenza, è
inserita in classi comuni o in corsi specifici o in corsi prelavorativi.
«3. Nei centri di formazione professionale sono istituiti corsi per le
persone handicappate non in grado di frequentare i corsi normali. 1 corsi
possono essere realizzati nei centri di riabilitazione, quando vi siano svolti
programmi di ergoterapia e programmi finalizzati all'addestramento professionale,
ovvero possono essere realizzati dagli enti di cui all'articolo 5 della citata
legge n. 845 del 1978, nonché da organizzazioni di volontariato e da enti
autorizzati da leggi vigenti. Le regioni, entro sei mesi dalla data di entrata
in vigore della presente legge, provvedono ad adeguare alle disposizioni di
cui al presente comma i programmi pluriennali e i piani annuali di attuazione
per le attività di formazione professionale di cui all'articolo 5 della
medesima legge n. 845 del 1978.
«4, Agli allievi che abbiano frequentato i corsi di cui al comma 2 è
rilasciato un attestato di frequenza utile ai fini della graduatoria per il
collocamento obbligatorio nel quadro economico-produttivo territoriale.
«5. Fermo restando quanto previsto in favore delle persone handicappate
dalla citata legge n. 845 del 1978, una quota del fondo comune di cui
all'articolo 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281, è destinata ad iniziative di
formazione e di avviamento al lavoro in forme sperimentali, quali tirocini,
contratti di formazione, iniziative territoriali di lavoro guidato, corsi
prelavorativi, sulla base di criteri e procedure fissati con decreto del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge».
(8) Attualmente sono depositati al
Senato i seguenti disegni di legge:
- n. 178, presentato il 7 maggio
1992, dai Sen. Mancino e altri;
- n. 437, presentato il 2 luglio
1992, dai Sen. Fagni e altri;
- n. 440, presentato il 2 luglio
1992, dai Sen. Daniele Galdi e altri;
- n. 441, presentato il 3 luglio
1992, dai Sen. Giugni e altri;
- n. 494, presentato il 22 luglio
1992, dai Sen. Saporito e altri.
I testi di cui sopra sono stati
riuniti dal Comitato ristretto del Senato, che ha presentato una sua proposta
di testo unificato il 15 settembre 1993.
Alla Camera dei deputati risultano
depositati i seguenti disegni di legge:
- n. 214, presentato il 23 aprile
1992, dagli On. Foschi e altri;
- n. 252, presentato il 23 aprile
1992, dagli On. Piro e altri;
- n. 599, presentato il 7 maggio
1992, dagli On. Piro e altri;
- n. 924, presentato il 2 giugno
1992, dagli On. Borra e altri;
- n. 2399, presentato il 16 marzo
1993, dagli On. Battaglia e altri.
(9) Per un approfondimento si
segnalano i documenti del Gruppo "Handicappati e Società" pubblicati
sulla rivista Prospettive assistenziali:
- "Quali valori, quali diritti,
quali doveri", n. 88, ottobre-dicembre 1988;
- "Quali strategie per il
lavoro", n. 93, gennaio-marzo 1991;
- "I diritti irrinunciabili e le
condizioni per renderli esigibili", n. 98, aprile-giugno 1992;
- "Proposte per la nuova legge
sul collocamento al lavoro degli handicappati", n. 100, ottobre-dicembre
1992.
(10) Cfr. nota 6) e nota 7).
www.fondazionepromozionesociale.it