Prospettive assistenziali, n. 111, luglio-settembre 1995

 

 

PROPOSTA DI LEGGE PER LA DEFINITIVA ASSEGNAZIONE AI COMUNI DELLE FUNZIONI ASSISTENZIALI DELLE PROVINCE

 

 

Uno dei più importanti risultati raggiunti dal convegno "Esigenze e diritti di gestanti, madri e neonati, in difficoltà: aspetti etico-giuridici e ruolo delle istituzioni, degli operatori e del volontariato" (Milano, 27-28 aprile 1995) è la presentazione, avvenuta il 28 luglio 1995, alla Camera dei depu­tati da parte degli On. Turco, Calzolaio, Vigneri e Lucà della proposta di legge n. 2983 "Definitiva assegnazione ai Comuni delle funzioni assisten­ziali già svolte dalle Province" ; di cui riproducia­mo la relazione e il testo dell'articolato.

 

RELAZIONE

 

Nel corso di questi mesi la stampa ed i media hanno dato notizia di numerosi casi di donne partorienti che hanno abbandonato i loro bam­bini. Anziché informare adeguatamente su quanto è previsto dalle leggi italiane - che sono di aiuto sia alle donne che ai bambini nati - al­cune forze politiche hanno riproposto iniziative come "La Ruota" oppure hanno promosso nu­meri di telefono a cui la donna può telefonare per dichiarare l'abbandono del figlio.

La legge italiana garantisce alla donna tre im­portanti diritti: il diritto alla scelta se riconoscere come figlio il bambino procreato, il diritto al se­greto del parto per chi non riconosce il proprio nato, il diritto all'informazione.

a) II diritto di riconoscere o meno il neonato come figlio vale sia per la donna che ha un bam­bino fuori dal matrimonio che per la donna spo­sata. Quanto alla prima, l'articolo 250 del codi­ce civile stabilisce che «il figlio naturale può es­sere riconosciuto dal padre e dalla madre, an­che se già uniti in matrimonio con altra persona all'epoca del concepimento. II riconoscimento può avvenire tanto congiuntamente quanto se­paratamente». Ne consegue che il bambino, al contrario, può non essere riconosciuto dai suoi procreatori. In quanto al neonato nato da donna coniugata, la Corte costituzionale con sentenza n. 171 del 5 maggio 1994 ha stabilito che «qua­lunque donna partoriente, ancorché da elementi informali risulta trattarsi di coniugata, può di­chiarare di non volere essere nominata nell'atto di nascita».

b) II diritto al segreto del parto, segreto che deve essere assicurato da tutti i servizi sanitari e sociali coinvolti, è assicurato con la previsione che, nei casi in cui il neonato non venga ricono­sciuto o dichiarato dalla donna come figlio, nell'atto di nascita del bambino, che deve esse­re redatto entro dieci giorni dal parto, risulti scritto: «Figlio di donna che non consente di es­sere nominata».

c) La legge prevede infine, per coloro che non hanno ancora riconosciuto, il diritto di essere in­formati sulla possibilità di usufruire di un ulterio­re periodo per decidere, richiedendo la sospen­sione della procedura di adottabilità che verreb­be altrimenti iniziata. L'articolo 11 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ai commi secondo e terzo, sull'adozione recita infatti: «Nel caso in cui non risulti l'esistenza di genitori naturali che abbiano riconosciuto il minore o la cui paternità o mater­nità sia stata dichiarata giudizialmente, il tribu­nale per i minorenni, senza eseguire ulteriori ac­certamenti, provvede immediatamente alla di­chiarazione dello stato di adottabilità a meno che non vi sia richiesta di sospensione della procedura da parte di chi, affermando di essere uno dei genitori naturali, chiede termine per provvedere al riconoscimento. La sospensione può essere disposta dal tribunale per un perio­do massimo di due mesi sempreché nel frattem­po il minore sia assistito dal genitore naturale o dai parenti fino al quarto grado o in altro modo conveniente, permanendo comunque un rap­porto con il genitore naturale. Nel caso di non ri­conoscibilità per difetto di età del genitore, la procedura è rinviata anche d'ufficio sino al com­pimento del sedicesimo anno di età del genitore naturale, purché sussistano le condizioni men­zionate nel comma precedente. AI compimento del sedicesimo anno, il genitore può chiedere ulteriore sospensione per altri due mesi».

Questo diritto all'informazione deve estender­si al diritto di ogni donna a ricevere una effettiva conoscenza della disciplina legislativa e degli aiuti sociali, per potere decidere liberamente sul riconoscimento. Gli aspetti giuridici su cui biso­gna dare una diffusa informazione sono: che un neonato, nato fuori del matrimonio, ma anche nato nel matrimonio, può non diventare figlio di chi lo ha procreato; che si può partorire un bambino conservando il segreto quando non si intende riconoscerlo; che ogni donna può otte­nere assistenza psicologica e sanitaria prima del parto, per il parto e dopo il parto qualunque sia la propria scelta in ordine al bambino.

Questi diritti della donna non si contrappon­gono ai diritti del bambino che nasce da lei, ma sono funzionali alla affermazione dei diritti del neonato a crescere in una famiglia anche diversa da quella di origine ed a godere in essa di condizioni adeguate per un armonico sviluppo della personalità.

Obiettivamente il non riconoscimento del pro­prio nato non può pertanto essere considerato un atto negativo: molto spesso è una manifesta­zione di responsabilità nei confronti della nuova vita, che può svilupparsi in modo idoneo in una famiglia adottiva. È da notare infatti che nel giro di pochi giorni il bambino non riconosciuto è dichiarato adottabile dal tribunale per i minoren­ni e accolto dai coniugi scelti dallo stesso tribu­nale.

Certo, nella cultura comune un bambino va sempre legalmente riconosciuto, come se fosse automatico il passaggio dal dato biologico, a quello giuridico di genitori. Talvolta, purtroppo, il bambino paga a caro prezzo tale pregiudizio, in quanto, come tutti sappiamo, un riconoscimento legale forzato comporta l'esposizione al grave rischio dell'abbandono tardivo.

Alcuni credono ancora che al neonato siano sufficienti una buona ed equilibrata alimentazio­ne ed una corretta igiene personale per garanti­re il suo sviluppo e che, pertanto, potrebbe cre­scere e svilupparsi bene anche in un istituto quando i genitori sono incapaci. Niente di più sbagliato. Numerosi studi e ricerche compiuti negli ultimi cinquanta anni da esperti di varie di­scipline - pediatri, psicologi, neuropsichiatri in­fantili, ecc. - hanno evidenziato i deleteri effetti della carenza di cure familiari che colpiscono i bambini sin dalla più tenera età. Dunque la scel­ta di non riconoscere un bambino come figlio, nella consapevolezza di non poterlo crescere, può costituire per la genitrice una forma di re­sponsabilità verso la nuova vita e può avere per il bambino una sua positività per garantirgli il di­ritto a crescere in una propria diversa famiglia.

 

Le vigenti norme assistenziali

Dobbiamo chiederci, a questo punto, se il si­stema dell'aiuto sociale e sanitario alle gestanti, alle madri e ai bambini sia adeguato.

Siamo tutti a conoscenza che, mentre nel campo sanitario la legge n. 833 del 1978 istituti­va del servizio sanitario nazionale ha riorganiz­zato i servizi sanitari trasformandone l'assetto (e a distanza di tempo stiamo valutando gli aspetti positivi e negativi di questa riforma), a tutt'oggi manca ancora una parallela legge quadro na­zionale di riordino dei servizi sociali e assisten­ziali.

In carenza di una tale legge, ci muoviamo tut­tora in un quadro normativo arretrato, disperso, eterogeneo e lacunoso, caratterizzato anche da pentimenti e ritorni indietro:

a) la legislazione nazionale specifica di assi­stenza alle gestanti e alle madri è ancora in buo­na parte quella elaborata fra il 1923 e il 1934. Si tratta del regolamento generale per il servizio di assistenza agli esposti approvato con regio de­creto 16 dicembre 1923, n. 2900; della legge 10 dicembre 1925, n. 2277, sulla protezione e l'as­sistenza della maternità e dell'infanzia e del re­lativo regolamento approvato con regio decreto 15 aprile 1926, n. 718; del regio decreto-legge 8 maggio 1927, n. 798 sull'ordinamento dei servizi di assistenza dei fanciulli illegittimi abbandonati o esposti all'abbandono, affidati all'amministra­zione provinciale, e del relativo regolamento di esecuzione approvato con regio decreto 29 di­cembre 1927, n. 2822; e del testo unico delle leggi sulla protezione e l'assistenza della mater­nità e dell'infanzia emanato con regio decreto 24 dicembre 1934, n. 2316;

b) in assenza di una legge quadro nazionale sull'assistenza, che avrebbe dovuto seguire al decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 sul decentramento amministrativo, solo alcune Regioni hanno approvato norme con le­gislazioni proprie a volte molto diverse fra loro, con una evidente disomogeneità sia degli asset­ti organizzativi dei servizi predisposti a livello di territorio sia dei metodi di approccio rispetto agli interventi;

c) la legge n. 142 del 1990 di riordino delle autonomie locali ha cercato di unificare le com­petenze assistenziali, trasferendole tutte ai co­muni; ma in seguito, a correggere forse più una dimenticanza che una scelta opportunamente valutata, il decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito con modificazioni dalla legge 18 mar­zo 1993, n. 67, ha ridato alle amministrazioni provinciali le funzioni assistenziali;

d) ad accrescere la confusione in questo set­tore sono intervenute altre norme: il decreto le­gislativo n. 502 del 1992 modificato con decreto legislativo n. 517 del 1993, riguardanti le trasfor­mazioni delle unità socio-sanitarie in aziende, nonché le ultime leggi finanziarie che hanno ri­messo in discussione i livelli di gestione dei ser­vizi socio-assistenziali, costringendo nuova­mente le regioni a legiferare.

I vuoti di assistenza per gestanti, madri e bambini riguardano soprattutto gli stranieri, e cioè proprio la parte della popolazione che vive in Italia che oggi ne è più bisognosa.

La presente legge si propone la definitiva as­segnazione ai comuni delle funzioni assistenziali già svolte dalle province.

La legge 8 giugno 1990, n. 142, sulle autono­mie locali ha stabilito il trasferimento ai comuni delle funzioni assistenziali esercitate dalle pro­vince, funzioni concernenti:

- i ciechi ed i sordomuti poveri rieducabili;

- le gestanti e madri nubili e coniugate, com­prese le attività dirette a garantire il segreto del parto alle donne che non intendono riconoscere i loro nati;

- i bambini esposti di cui non si conoscono i genitori;

- i minori figli di ignoti o riconosciuti dalla sola madre;

- i minori già di competenza dell'ex ONMI. Mentre numerose Province hanno provveduto a trasferire ai Comuni le funzioni assistenziali, attuando tempestivamente le disposizioni della legge 142/1990, altre Amministrazioni non vi hanno provveduto o hanno operato in modo scorretto non assegnando ai Comuni tutto il personale, tutte le strutture e attrezzature e tutti i finanziamenti.

II Parlamento, invece di disciplinare compiu­tamente il trasferimento, ha stabilito all'articolo 5 del citato decreto-legge n. 9 del 1993, che fos­sero restituite alle Province le funzioni assisten­ziali nei seguenti termini:

«Art. 5. (Servizi assistenziali). - 1. Le funzioni assistenziali, già di competenza delle Province alla data di entrata in vigore della legge 8 giugno 1990, n. 142, sono restituite alla competenza delle Province che le esercitano, direttamente o in regime di convenzione con i Comuni, secondo quanto previsto dalle leggi regionali di settore che le regioni approveranno entro il 31 dicem­bre 1993.

2. In ogni caso dovranno essere destinate ri­sorse finanziarie in misura almeno pari a quelle effettivamente impegnate nel 1990, con l'incre­mento progressivo delle percentuali di aumento dei trasferimenti erariali per il 1991, il 1992 e il 1993».

Le norme suddette sollevano gravissimi e non risolvibili problemi nel caso in cui le competenze di cui sopra restino assegnate alle Province.

AI riguardo, occorre tener presente che in materia di minori le competenze delle Province, come stabilito dall'articolo 5 del citato decreto­legge n. 9 del 1993, concernono:

- i bambini esposti e cioè quelli di cui non si conoscono i genitori. La competenza resta alla Provincia solo fino al momento in cui vengono rintracciati i congiunti. Poi, la responsabilità de­gli interventi, come verrà in seguito precisato, può restare alla Provincia o essere assunta dai Comuni;

- i minori figli di ignoti;

- i minori riconosciuti dalla sola madre, a condizione che la prima richiesta di assistenza sia stata presentata prima del compimento del sesto anno di vita del bambino. Nel caso di rico­noscimento da parte del padre, la competenza passa al Comune. Invece nel caso di discono­scimento materno o paterno, le funzioni sono trasferite dai Comuni alle Province.

Per quanto riguarda le competenze ex ONMI nei confronti dei minori legittimi e di quelli rico­nosciuti anche o solo dal padre, continua a sus­sistere l'irrisolto e irrisolvibile conflitto che per­mane dal 1925 (anno di entrata in vigore della legge istitutiva ONMI).

Un altro scontro di competenze 8 sorto con l'entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 il quale stabili­sce all'articolo 23 che fra le funzioni assegnate ai Comuni sono comprese quelle relative «agli interventi in favore di minorenni soggetti a prov­vedimenti delle autorità giudiziarie minorili nell'ambito della competenza amministrativa e civile». AI riguardo vi sono interpretazioni diver­se circa la competenza nei confronti dei minori assistiti dalle Province nei casi in cui intervenga l'autorità giudiziaria minorile. La competenza re­sta alle Province o passa ai Comuni in base alla norma sopra citata?

Circa l'assistenza alle gestanti e madri si se­gnala che molte (spesso si tratta di bambine di 14-15 anni) hanno l'esigenza di supporti parti­colari di natura socio-assistenziale allo scopo di provvedere coscientemente al riconoscimento del proprio nato e di acquisire gli strumenti ne­cessari per il proprio reinserimento sociale.

Sovente l'intervento assistenziale è necessa­rio anche per le gestanti e madre coniugate in situazioni personali e familiari difficili. Se questi servizi funzionassero, verrebbe certamente ri­dotto il numero dei bambini abbandonati nei cassonetti delle immondizie o uccisi alla nascita. Allo scopo di assicurare alle persone interessa­te i necessari interventi, che richiedono spesso un'alta professionalità, l'articolo 2 prevede che le funzioni relative siano assegnate ai Comuni capoluogo di provincia, i quali sono tenuti ad esercitarle con riferimento al territorio provin­ciale.

Per quanto concerne i minori sordi e ciechi, occorre precisare che le competenze di assi­stenza sociale riguardano le seguenti funzioni:

- azione di sostegno nei confronti degli inte­ressati e dei congiunti al fine di favorire la mas­sima autonomia possibile dei soggetti e il loro adeguato inserimento familiare, lavorativo e so­ciale;

- segnalazione dei minori in situazione di ab­bandono materiale e morale e svolgimento della attività prevista dalla legge n. 184 del 1983;

- affidamento familiare a scopo educativo nei casi in cui non sia opportuna la permanenza nella propria famiglia d'origine e non sussistano le condizioni per la loro adozione;

- aiuti economici ai ciechi e sordi e famiglie in situazione di carenza di sufficienti mezzi econo­mici;

- servizi di assistenza domiciliare per la puli­zia dell'alloggio, l'igiene personale e altre in­combenze;

- predisposizione di comunità alloggio per i minori e gli adulti privi di sostegno familiare;

- inserimento in istituti di ricovero fino al loro urgente superamento;

- rapporti con l'autorità giudiziaria in materia di tutela e curatela;

- autorizzazione preventiva a funzionare delle strutture pubbliche e private di ricovero;

- vigilanza sulle istituzioni pubbliche e private di assistenza;

- interventi nei confronti dei minorenni e degli adulti soggetti a provvedimenti dell'autorità giu­diziaria.

Ciò premesso, appare evidente l'esigenza di unificare tutte le competenze assistenziali in un unico ente, il Comune che è a più diretto contat­to dei cittadini. Ciò anche al fine di evitare che i ciechi e i sordi, se portatori di altri handicap, non abbiano un riferimento certo. Infatti potrebbe es­sere la Provincia se si considera la cecità e la sordità; il Comune se si tiene conto di altri han­dicap associati.

 

TESTO DELLA PROPOSTA DI LEGGE

Art. 1

1. Le funzioni assistenziali trasferite dalle Pro­vince ai Comuni ai sensi della legge 8 giugno 1990, n. 142, e ritrasferite dai Comuni alle Pro­vince ai sensi dell'articolo 5, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito, con modifica­zioni, dalla legge 18 marzo 1993, n. 67, sono de­finitivamente assegnate ai Comuni entro il 31 di­cembre 1996.

2. Ai Comuni sono trasferiti entro la data di cui al comma 1:

a) il personale addetto ai servizi assistenziali delle Province alla data del 30 giugno 1990;

b) le strutture ed attrezzature utilizzate per i suddetti servizi;

c) i finanziamenti relativi all'anno 1996.

 

Art. 2

1. Entro il 31 dicembre 1996 le funzioni di as­sistenza sociale alle gestanti, alle madri e ai loro nati sono trasferite ai Comuni capoluogo di pro­vincia, i quali le esercitano con riferimenti al ter­ritorio provinciale.

 

 

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