Prospettive assistenziali, n. 113, gennaio-marzo 1996

 

 

L'INTEGRAZIONE LAVORATIVA DELLE PERSONE HANDICAPPATE: L'ESPERIENZA DEL COMUNE DI MILANO (*)

MARIELLA FRACASSO (**)

 

 

Non è facile retorica ricordare la centralità del lavoro per lo sviluppo della dignità della persona umana; infatti, attraverso l'attività lavorativa, la persona handicappata diventa a tutti gli effetti un cittadino, un soggetto attivo, un contribuente e non è più una "entità passiva", da assistere.

È sullo sviluppo di questo ruolo positivo, di protagonista della sua autonomia e del suo va­lore come persona, che si imperniano le iniziati­ve di politica attiva del lavoro realizzate in questi anni dal Comune di Milano attraverso il suo Ser­vizio di formazione-lavoro.

La legge 482/1968 che disciplina il "colloca­mento obbligatorio", pur avendo il merito di aver ricondotto ad unità la frammentaria normativa precedente, ha evidenziato, negli oltre 25 anni della sua applicazione, molti aspetti critici: rigi­dità applicative, impianto burocratico, inclusione di altri soggetti non disabili, assenza di strumen­ti e modalità atte a favorire un reale inserimento nel mercato del lavoro.

Proprio per sovvenire a questi problemi, la co­stituzione di un servizio ad hoc da parte della ci­vica amministrazione, ha rappresentato un atto significativo nella direzione della tutela dei diritti e soprattutto ha espresso la scelta di supera­mento della vecchia ottica, centrata sull'inter­vento riparativo/economico, per avviare iniziati­ve a carattere costruttivo e processuale, nel ri­spetto del diritto dei cittadini con handicap a partecipare attivamente e consapevolmente alla vita e al benessere collettivo.

A partire dal 1979, il servizio ha via via artico­lato la sua struttura per meglio rispondere al bi­sogno di integrazione lavorativa ed è tuttora in evoluzione: un servizio di questo genere non può che essere flessibile per affrontare la conti­nua variazione dello scenario normativo, econo­mico, sociale, ecc. II servizio formazione-lavoro - area handicap - del Comune di Milano, costi­tuisce la struttura territoriale pubblica preposta alla programmazione, gestione e coordinamento delle iniziative volte all'integrazione lavorativa dei cittadini svantaggiati.

Questo secondo le indicazioni previste dalla Regione Lombardia nella legge regionale n. 1 del 1986, che col Progetto-obiettivo handicap, privilegia i finanziamenti relativi a progetti com­plessivi di intervento nel campo dell'integrazione lavorativa, disponendo anche riconoscimenti economici per gli strumenti adottati dalle Ammi­nistrazioni locali a questo scopo.

Questo servizio, a valenza cittadina:

- opera in un'ottica di rete con le diverse agenzie, enti ed istituzioni;

- realizza con proprie risorse umane ed eco­nomiche (anche in convenzione con altre realtà) tutte le azioni volte a favorire l'integrazione lavo­rativa di cittadini svantaggiati;

- promuove la partecipazione delle imprese e delle loro associazioni, delle organizzazioni sin­dacali e delle loro articolazioni alla realizzazione dei percorsi di integrazione lavorativa;

- sviluppa rapporti consulenziali nei confronti dei soggetti e delle realtà produttive, volti a con­seguire ed a mantenere stabili rapporti di lavoro;

- avvia sperimentazioni e progetti tesi a costi­tuire nuovi rapporti di lavoro, secondo l'ottica dell'inserimento mirato e mediato;

- diffonde una cultura della integrazione lavo­rativa, quale base per il coinvolgimento nella vita attiva e produttiva delle persone tradizionalmen­te oggetto di interventi assistenziali.

 

LA STRUTTURA DELL'UNITÀ OPERATIVA LAVORO

 

La struttura attuale è così composta:

a) Unità di prima accoglienza con compiti di prima informazione alle persone portatrici di handicap e di presa in carico del bisogno lavo­rativo, prevedendo diverse tipologie di risposta.

La conoscenza approfondita dei soggetti, la valutazione psico-attitudinale, delle motivazioni e delle potenzialità lavorative, consente di met­tere a punto il successivo percorso.

L'anagrafe dinamica dei soggetti (computeriz­zata), in fase di elaborazione, è finalizzata a rea­lizzare un più adeguato intreccio con le risorse lavorative reperite.

b) Unità operativa formazione con finalità di completamento dell'iter formativo, centrato sulla assunzione del ruolo di lavoratore da parte di giovani portatori di handicap.

Le attività svolte non sono sostitutive di quelle sviluppate dai centri per la formazione profes­sionale (CFP) riconosciuti dalla Regione, ma consistono in programmi individualizzati, svolti presso CFP cittadini, con ampio impiego di pe­riodi di tirocinio e centratura sul "saper essere", oltre che sul "saper fare".

È in corso, nell'ottica di ampliamento delle op­portunità formative, la riconduzione di questa parte del servizio al settore educazione del Co­mune, che negli ultimi anni ha arricchito la gam­ma dei suoi interventi, a favore di una più vasta popolazione svantaggiata adulta.

c) Unità operativa lavoro con compiti di pro­mozione, progettazione e realizzazione di tutte le attività direttamente connesse con l'integrazione lavorativa. Questa unità applica una metodolo­gia articolata in diverse fasi, secondo i principi dell'inserimento "mirato" e "mediato". In partico­lare definisce l'abbinamento fra il soggetto e l'azienda e declina il percorso individualizzato indicando anche lo strumento di mediazione da utilizzare e la qualità e quantità della presenza dell'operatore in azienda, per il supporto alla persona e al gruppo di lavoro in cui è inserita.

L'operatore non esaurisce il suo ruolo di sup­porto al momento della costituzione del rapporto di lavoro, ma programma e mantiene un monito­raggio periodico sull'andamento del processo d'integrazione; resta punto di riferimento per il soggetto e per l'azienda relativamente alle pro­blematiche lavorative ed interviene in caso di bi­sogni emergenti sia del soggetto che del conte­sto aziendale.

Un ascolto competente, un oculato intervento tecnico-educativo nei momenti di crisi segna­lati tempestivamente, consentono di ridurre al minimo i rischi di espulsione dal mondo del la­voro.

Definiamo questo importante tipo di supporto come "Case-management". Naturalmente ven­gono utilizzati anche i tradizionali canali del col­locamento obbligatorio, questo in grande siner­gia con la direzione e con i responsabili dell'area III settore I dell'UPLMO, Ufficio provin­ciale del lavoro e della massima occupazione di Milano. Vengono predisposte apposite sinteti­che relazioni che consentano ai soggetti seguiti di essere avviati in maniera meno casuale pres­so aziende, scoperte ai sensi di legge, dove esi­stano attività nelle quali siano valorizzabili le competenze professionali possedute.

Tuttavia la strategia più efficace ed ormai da anni perfezionata, consiste nel superamento della legge 482, prevedendo la realizzazione di specifici progetti mirati, concordati fra il servizio e le diverse aziende ed autorizzati dal Ministero del lavoro. In particolare vengono predisposte convenzioni tra imprese e Commissione regio­nale per l'impiego (CRI) ai sensi dell'art. 17 della legge n. 56/87 "Norme sull'organizzazione del mercato del lavoro".

Il servizio collabora attivamente alla stesura di ogni programma e alla relativa realizzazione: im­pegna i propri operatori e gli strumenti di media­zione necessari ad un corretto percorso di inte­grazione lavorativa. Possono essere poliennali e in questo caso, riguardare un numero cospicuo di persone handicappate, la cui assunzione no­minativa viene effettuata al termine di stages for­mativi realizzati con borsa-lavoro.

Le validazioni da parte degli organismi del Mi­nistero del lavoro (UPLMO e CRI), conferiscono legittimazione ed autorevolezza a questi pro­grammi, che perseguono la finalità dell'inseri­mento mirato e mediato, superando la vetusta prassi burocratica.

 

 

STRUMENTI DI MEDIAZIONE PER FACILITARE L'INTEGRAZIONE LAVORATIVA

 

Essi prevedono la stipula di apposite conven­zioni da parte della civica Amministrazione.

1 - La borsa-lavoro

Ha la finalità di realizzare e di essere il punto terminale di un processo formativo che favori­sce l'assunzione lavorativa mediante l'acquisi­zione o il consolidamento di capacità professio­nali "dal vivo", nonché di modelli e ruoli propri dell'ambiente lavorativo. Ciò attraverso la pre­senza ed il supporto degli operatori specializ­zati.

Anche l'erogazione di un corrispettivo econo­mico durante lo stage, ha lo scopo di facilitare il giovane portatore di handicap nell'assumere un'identità di lavoratore.

Il progetto viene elaborato dall'operatore del servizio che seguirà l'esperienza con il neces­sario affiancamento.

La convenzione viene sottoscritta da parte dei tre contraenti: il borsista, l'azienda, il Comune. La durata massima è di 6 mesi ed è possibile un rinnovo.

È prevista la piena copertura assicurativa per l'educatore ed il candidato, ed il versamento a quest'ultimo di L. 400.000 mensili.

È riconosciuto all'impresa (che può anche rinunciarvi) un rimborso spese forfettario di L. 250.000 mensili.

Viene sempre inviata una copia della conven­zione all'UPLMO ed all'Ispettorato del lavoro, per rendere noto a che titolo, con che tempi e con quale finalità sia presente il giovane in azienda.

2 - II tirocinio formativo

È strumento simile alla borsa-lavoro, con va­lenza più squisitamente formativa e non neces­sariamente finalizzata alla successiva assunzio­ne. È una tappa intermedia.

Non sono previsti riconoscimenti economici per il tirocinante e l'azienda, ma solo la copertu­ra assicurativa.

La durata è connessa ai tempi necessari allo sviluppo del programma individualizzato, con­templando la possibilità del rinnovo.

3 - II tirocinio lavorativo

Può essere sia strumento di breve propedeu­ticità all'assunzione definitiva, eventualmente a fronte di un collocamento obbligatorio, quando si renda necessario un supporto in azienda per la definizione delle mansioni ed un intervento sul clima lavorativo, oltre che di affiancamento al soggetto; oppure può costituire un periodo di osservazione (in situazione) per la valutazione di candidati che non abbiano ancora raggiunto una completa maturazione ed acquisizione di professionalità (spesso si tratta di soggetti poco conosciuti dal servizio).

4 - Parziale copertura degli oneri sociali

Consiste in un contributo alle aziende con più di 35 dipendenti, rinnovabile al massimo per tre anni, a fronte dell'assunzione della persona handicappata e di una sua corretta valorizzazio­ne professionale ed umana. II contributo consi­ste in L. 3.600.000 annue per il tempo pieno e nell'esatta metà per il part-time.

5 - Integrazione salariale

È lo strumento simile al precedente, con gli stessi corrispettivi economici, ma è rivolto alle piccole imprese, non soggette agli obblighi di legge, agli artigiani ed alle cooperative.

6 - Adeguamento del posto di lavoro

Si tratta di un contributo volto all'adeguamen­to delle condizioni di lavoro (logistiche, ergono­miche, strumentali, ecc.) erogato all'azienda in modo da consentire la piena espressione delle potenzialità del lavoratore disabile.

 

SOGGETTI SEGUITI

 

Le persone nei confronti delle quali si svilup­pano le iniziative del servizio sono cittadini mila­nesi e persone handicappate, così come defini­to dall'art. 3 della legge 104/92, vale a dire con «minorazione fisica, psichica o sensoriale stabi­lizzata o progressiva che è causa di difficoltà di apprendimento, di relazione o di integrazione la­vorativa e tale da determinare un processo di svantaggio sociale o di emarginazione».

Per queste persone, l'attività lavorativa deve risultare uno strumento di "abilitazione", finaliz­zato al conseguimento di una condizione di au­tonomia, di benessere e di integrazione sociale. Pervengono al servizio su segnalazioni diverse (CFP, Centro psico-sociale, servizi sociali terri­toriali, istituti, ecc.) o su autosegnalazione. Stan­te la vigente normativa del lavoro, la fascia di età è compresa fra i 16 ed i 55 anni.

I percorsi di inserimento a favore di soggetti con patologia psichica vengono gestiti secondo modalità collaborative attivate con i servizi so­ciali delle USSL cittadine e declinate in appositi protocolli d'intesa.

Un'analisi sulle attività del servizio che effet­tuiamo ogni anno, mette in luce una serie di dati dei quali darò qualche rapido cenno con riferi­mento agli anni più recenti: 1993 e 1994, aventi un andamento pressoché analogo.

Sul totale delle persone seguite: il 42% è af­fetto da disabilità di tipo intellettivo, il 13% di tipo intellettivo e neurologico, il 10% di tipo intelletti­vo e mentale.

Si vede quindi come le persone con problemi di ordine cognitivo, spesso associato ad altra disabilità, costituiscono la grande maggioranza rispetto agli altri soggetti seguiti e con compro­missioni di ordine: sensoriale, fisico, neurologi­co o misto.

I dati sull'età evidenziano come il servizio ri­sponda prevalentemente ad una popolazione giovanile. Infatti quasi il 90% dei soggetti è com­preso fra i 18 ed i 35 anni. Ciò rappresenta, pro­babilmente, il fatto che in questa fascia di età sia maggiormente presente un livello motivazionale elevato rispetto al lavoro e sia più possibile inci­dere con strumenti formativi ed iniziative mirate, evitando di alimentare gli interventi di tipo assi­stenziale.

Circa il tasso di scolarizzazione, spesso con­nesso alla tipologia delle disabilità, si osserva che il 14% è in possesso della licenza elementa­re e il 77% di quella della media inferiore. Di questi, il 60%, ha frequentato corsi formativi di­versi (nella nostra unità di formazione, presso CFP regionali o in corsi del Fondo sociale euro­peo), tuttavia la genericità o incompletezza di questi percorsi fa risultare come spesso oppor­tuno, un ulteriore periodo formativo, in situazio­ne reale di lavoro, per poter conseguire un inse­rimento il più possibile stabile e duraturo.

I soggetti regolarmente assunti nel 1993 sono stati 67, nel 1994 sono stati 69.

Riguardo al settore merceologico ed alla tipo­logia delle aziende in cui sono stati effettuati questi inserimenti, i lavoratori disabili risultano occupati per il:

21,18% nel settore industria

6,40% nel settore commercio

30,54% nel settore servizi

15,27% nel settore enti pubblici

21,18% nel settore cooperative

5,34% in altri settori.

II part-time ha riguardato il 49% delle costitu­zioni di rapporti di lavoro.

Le altre persone seguite rispettivamente nei due anni indicati, sono state:

 

                                                                1993                 1994

nuove prese in carico                                     69                  100

borse-lavoro                                                  73                    70

tirocini                                                          23                    35

oneri sociali                                                  19                    20

integrazioni salariali                                         1                    11

case management                                         58                    43

 

Dati complessivi sugli inserimenti

Da che il servizio è stato istituito, nel 1981, al 31 gennaio 1995 risultano seguite 1.533 perso­ne handicappate, di cui: 423 seguite a tutt'oggi e non ancora occupate; 682 seguite e a tutt'oggi assunte; 428 già seguite ma non più in carico (trasferimenti, aggravamenti, decessi, altro).

Le aziende, con cui in questi anni si sono av­viati contatti e collaborazioni, sono n. 900.

 

NUOVO ASSETTO CITTADINO

 

La rilevanza delle problematiche dell'inseri­mento nel mondo del lavoro richiede di definire un assetto sempre più funzionale e la ricerca continua di ambiti di coordinamento con la valo­rizzazione delle molteplici risorse cittadine.

Mentre è indubbio il ruolo del servizio pubbli­co ed in particolare del Comune per l'esercizio delle funzioni di:

- scelta politica, relativa alle strategie ed alla complessiva risposta sulla materia handicap/la­voro;

- indirizzo delle iniziative;

- garanzia di accesso alle attività per l'inte­grazione lavorativa da parte di tutti i cittadini svantaggiati;

- verifica della coerenza dei risultati con le attività svolte;

- coordinamento delle risorse esistenti sul territorio metropolitano;

va segnalata e riconosciuta l'efficacia delle azio­ni intraprese per l'integrazione sociale e lavora­tiva da parte di una ricchissima rete di realtà cit­tadine gestite dal privato sociale.

Si tratta di associazioni, enti, volontariato, cooperative, centri di formazione professionale, ecc., che hanno sviluppato spessore tecnico e pluriennale esperienza.

A partire dallo scorso anno sono state definite da parte del Comune, una serie di convenzioni con enti del privato sociale fra i più significativi della nostra città ed operanti con propri inter­venti circa il sostegno lavorativo. I primi Enti con cui è stata avviata la collaborazione sono stati: ANFFAS, AIAS, Fondazione Don Gnocchi, Istituto Don Calabria e si prevede di estendere in futuro tali intese anche ad altre realtà.

La complementarietà degli interventi pubblici e privati ha consentito di avviare un numero maggiore di progetti a vantaggio di un numero maggiore di persone. Ognuno degli enti ha mes­so a disposizione le risorse umane ed educative necessarie per lo sviluppo dei progetti indivi­dualizzati e per il monitoraggio aziendale.

I soggetti handicappati interessati provengo­no da ciascun ente, che ne ha seguito prece­denti fasi riabilitative, formative, ecc. Gli stru­menti di mediazione, ed un piccolo riconosci­mento economico per l'Ente sono forniti dal Co­mune. La metodologia è condivisa. Le risorse aziendali sono messe in comune.

Sempre nel 1994 è stata sperimentata una prima convenzione con un centro di formazione professionale (ENAIP - CFP S. Paolo di via Luini 5); anche questa iniziativa è in fase di ulteriore applicazione nei confronti di altri centri.

La specificità di questo rapporto collaborati­vo, consiste nella realizzazione di due tipologie di intervento da parte degli educatori del centro:

- supporto all'ingresso mirato e mediato in azienda di soggetti segnalati dal Comune e pre­cedentemente seguiti con percorsi formativi in­dividualizzati, nel settore attività d'ufficio;

- offerta di qualificazione e riqualificazione professionale per quei soggetti con handicap a rischio di espulsione dal mercato del lavoro (li­cenziamento, Cassa integrazione, mobilità, ecc.), il cui bagaglio professionale sia precario od obsoleto rispetto alle riconversioni tecnologi­che.

L'aspetto innovativo di queste convenzioni ri­guarda il tipo di rapporto paritario instaurato fra il servizio pubblico e il privato sociale; si trat­ta del riconoscimento di pari dignità a questi soggetti, portatori di risorse, di competenze e di creatività; l'ottica è quella della compartecipa­zione e della corresponsabilità e non della dele­ga, o della supplenza.

Nella prospettiva di un lavoro coordinato con gli organismi periferici del Ministero del lavoro sulle tematiche occupazionali riferite ai soggetti con handicap, sono presenti a Milano altre due iniziative:

a) una "Conferenza dei servizi», promossa dall'UPLMO di Milano dall'ottobre 1992, su ri­chiesta dei servizi stessi (Comune - ufficio H, CFP, Servizio inserimento lavorativo, associazio­ni, ecc.).

Con cadenza mediamente bimestrale viene effettuato un incontro e confronto fra: compo­nenti dell'UPLMO, della Agenzia per l'impiego, rappresentanti sindacali in seno alla Commis­sione provinciale del collocamento obbligatorio ed operatori.

Ciò consente un puntuale aggiornamento cir­ca le nuove norme e procedure del lavoro, un'armonizzazione delle diverse iniziative dei servizi, una messa in comune di esperienze e di progetti. È stato accumulato un grosso patrimo­nio di competenze e di relazioni positive: si tratta ora di pervenire ad una ufficializzazione di que­sta modalità da parte del livello regionale, per dotare di maggiore legittimazione ed incisività le proposte scaturenti da questi confronti;

b) è stato sperimentato l'avvio, nel 1994, di un protocollo d'intesa, appena rinnovato, fra il Ser­vizio formazione lavoro del Comune e l'Agenzia per l'impiego della Lombardia - organismo tec­nico progettuale del Ministero del lavoro.

Verificando che erano comuni le finalità di promozione di una politica attiva del lavoro a fa­vore di soggetti svantaggiati, realizzabile anche attraverso l'incentivazione dell'incontro fra do­manda ed offerta di lavoro, si è definita un'intesa operativa, tra le due strutture pubbliche, volta al­la pratica dell'inserimento mirato, anche con supporti informatici, alla sperimentazione di nuove opportunità di integrazione sia nel settore pubblico che nelle imprese private, alla valuta­zione del servizio per ottimizzarne l'efficacia.

 

Non va infine trascurato il ruolo della Cooperazione sociale specie dopo l'entrata in vigore della legge 381/91 e della legge regionale n. 16/ 1992.

Conferendo commesse di lavoro a queste realtà produttive ma solidali, si ottiene il duplice scopo della loro valorizzazione (che contribui­sce alla crescita e all'evoluzione della società) e della moltiplicazione delle opportunità di assun­zione di cittadini handicappati, i quali diventano, pertanto, soci lavoratori, imprenditori di sé.

Certo è molto importante considerare quello della cooperazione non l'esclusivo, ma uno de­gli ambiti lavorativi, accanto all'ordinario merca­to del lavoro, in cui si esplicano le possibilità di integrazione delle persone handicappate.

È proprio di questi giorni l'approvazione di una delibera che dispone una ricognizione presso tutti i settori della civica Amministrazione al fine di individuare la produzione di beni e ser­vizi da destinare alle cooperative sociali (di tipo B) senza gara di appalto.

 

Un cenno finale alla sostituzione della legge 482/1968.

L'auspicio è che questa riforma, che tenta fa­ticosamente di vedere la luce da oltre 15 anni accolga le risultanze di tanti anni di esperienze condotte in molti territori - e anche a Milano - nello spirito dell'integrazione mirata.

Si suggerisce di incoraggiare i processi che qualificano una modalità costruttiva di intreccio con il mercato del lavoro.

Si ritiene deleteria un'apertura alle assunzioni nominative con totale discrezionalità delle im­prese: ciò non farebbe che aumentare lo svan­taggio delle persone con handicap intellettivo e psichico, già pesantemente discriminate.

Siamo in una fase di profonda trasformazione degli scenari politici ed economici in cui è molto elevato il rischio di un degrado culturale, di una scarsa attenzione alle esigenze di solidarietà e di diritto al lavoro. Sono all'orizzonte semplifica­zioni ed interpretazioni riduttive delle politiche sociali, in chiave cosiddetta liberistica.

Questi fenomeni possono ricadere con mag­gior peso sui soggetti più deboli della società. Sta a noi tutti fare in modo che ciò non accada, dando voce e spessore alle esperienze positive, alle testimonianze circa la possibilità di rivestire un ruolo attivo e creativo, nel lavoro e nella vita, da parte di tutte le persone handicappate.

 

 

 

(*) Relazione tenuta al convegno "Handicappati intellet­tivi nell'Europa del 2000: orientamenti culturali ed espe­rienze a confronto", Milano, 25-26-27 maggio 1995.

(**) Responsabile dell'Unità operativa lavoro, Area han­dicap del Comune di Milano.

 

 

www.fondazionepromozionesociale.it