Prospettive assistenziali, n. 113, gennaio-marzo
1996
L'INTEGRAZIONE LAVORATIVA DELLE
PERSONE HANDICAPPATE: L'ESPERIENZA DEL COMUNE DI MILANO (*)
MARIELLA FRACASSO (**)
Non è facile retorica ricordare la centralità del
lavoro per lo sviluppo della dignità della persona umana; infatti, attraverso
l'attività lavorativa, la persona handicappata diventa a tutti gli effetti un
cittadino, un soggetto attivo, un contribuente e non è più una "entità
passiva", da assistere.
È sullo sviluppo di questo ruolo positivo, di
protagonista della sua autonomia e del suo valore come persona, che si
imperniano le iniziative di politica attiva del lavoro realizzate in questi
anni dal Comune di Milano attraverso il suo Servizio di formazione-lavoro.
La legge 482/1968
che disciplina il "collocamento obbligatorio", pur avendo il
merito di aver ricondotto ad unità la frammentaria normativa precedente, ha
evidenziato, negli oltre 25 anni
della sua applicazione, molti aspetti critici: rigidità applicative, impianto
burocratico, inclusione di altri soggetti non disabili, assenza di strumenti e
modalità atte a favorire un reale inserimento nel mercato del lavoro.
Proprio per sovvenire a questi problemi, la costituzione
di un servizio ad hoc da parte della civica amministrazione, ha rappresentato
un atto significativo nella direzione della tutela dei diritti e soprattutto ha
espresso la scelta di superamento della vecchia ottica, centrata sull'intervento
riparativo/economico, per avviare iniziative a carattere costruttivo e
processuale, nel rispetto del diritto dei cittadini con handicap a partecipare
attivamente e consapevolmente alla vita e al benessere collettivo.
A partire dal 1979, il servizio ha via via articolato
la sua struttura per meglio rispondere al bisogno di integrazione lavorativa
ed è tuttora in evoluzione: un servizio di questo genere non può che essere
flessibile per affrontare la continua variazione dello scenario normativo,
economico, sociale, ecc. II servizio formazione-lavoro - area handicap - del
Comune di Milano, costituisce la struttura territoriale pubblica preposta alla
programmazione, gestione e coordinamento delle iniziative volte
all'integrazione lavorativa dei cittadini svantaggiati.
Questo secondo le indicazioni previste dalla Regione
Lombardia nella legge regionale n. 1 del 1986, che col Progetto-obiettivo
handicap, privilegia i finanziamenti relativi a progetti complessivi di
intervento nel campo dell'integrazione lavorativa, disponendo anche
riconoscimenti economici per gli strumenti adottati dalle Amministrazioni
locali a questo scopo.
Questo servizio, a valenza cittadina:
-
opera in un'ottica di rete con le diverse agenzie, enti ed istituzioni;
- realizza con proprie risorse umane ed economiche
(anche in convenzione con altre realtà) tutte le azioni volte a favorire
l'integrazione lavorativa di cittadini svantaggiati;
- promuove la partecipazione delle imprese e delle
loro associazioni, delle organizzazioni sindacali e delle loro articolazioni
alla realizzazione dei percorsi di integrazione lavorativa;
- sviluppa rapporti consulenziali nei confronti dei
soggetti e delle realtà produttive, volti a conseguire ed a mantenere stabili
rapporti di lavoro;
- avvia sperimentazioni e progetti tesi a costituire
nuovi rapporti di lavoro, secondo l'ottica dell'inserimento mirato e mediato;
- diffonde una cultura della integrazione lavorativa,
quale base per il coinvolgimento nella vita attiva e produttiva delle persone
tradizionalmente oggetto di interventi assistenziali.
LA STRUTTURA DELL'UNITÀ
OPERATIVA LAVORO
La
struttura attuale è così composta:
a) Unità di
prima accoglienza con compiti di prima informazione alle persone portatrici
di handicap e di presa in carico del bisogno lavorativo, prevedendo diverse
tipologie di risposta.
La conoscenza approfondita dei soggetti, la
valutazione psico-attitudinale, delle motivazioni e delle potenzialità
lavorative, consente di mettere a punto il successivo percorso.
L'anagrafe dinamica dei soggetti (computerizzata),
in fase di elaborazione, è finalizzata a realizzare un più adeguato intreccio
con le risorse lavorative reperite.
b) Unità
operativa formazione con finalità di completamento dell'iter formativo,
centrato sulla assunzione del ruolo di lavoratore da parte di giovani portatori
di handicap.
Le attività svolte non sono sostitutive di quelle
sviluppate dai centri per la formazione professionale (CFP) riconosciuti dalla
Regione, ma consistono in programmi individualizzati, svolti presso CFP
cittadini, con ampio impiego di periodi di tirocinio e centratura sul
"saper essere", oltre che sul "saper fare".
È in corso, nell'ottica di ampliamento delle opportunità
formative, la riconduzione di questa parte del servizio al settore educazione
del Comune, che negli ultimi anni ha arricchito la gamma dei suoi interventi,
a favore di una più vasta popolazione svantaggiata adulta.
c) Unità
operativa lavoro con compiti di promozione, progettazione e realizzazione
di tutte le attività direttamente connesse con l'integrazione lavorativa.
Questa unità applica una metodologia articolata in diverse fasi, secondo i
principi dell'inserimento "mirato" e "mediato". In particolare
definisce l'abbinamento fra il soggetto e l'azienda e declina il percorso
individualizzato indicando anche lo strumento di mediazione da utilizzare e la
qualità e quantità della presenza dell'operatore in azienda, per il supporto
alla persona e al gruppo di lavoro in cui è inserita.
L'operatore non esaurisce il suo ruolo di supporto
al momento della costituzione del rapporto di lavoro, ma programma e mantiene
un monitoraggio periodico sull'andamento del processo d'integrazione; resta
punto di riferimento per il soggetto e per l'azienda relativamente alle problematiche
lavorative ed interviene in caso di bisogni emergenti sia del soggetto che del
contesto aziendale.
Un ascolto competente, un oculato intervento
tecnico-educativo nei momenti di crisi segnalati tempestivamente, consentono
di ridurre al minimo i rischi di espulsione dal mondo del lavoro.
Definiamo questo importante tipo di supporto come
"Case-management". Naturalmente vengono utilizzati anche i
tradizionali canali del collocamento obbligatorio, questo in grande sinergia
con la direzione e con i responsabili dell'area III settore I dell'UPLMO,
Ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione di Milano. Vengono
predisposte apposite sintetiche relazioni che consentano ai soggetti seguiti
di essere avviati in maniera meno casuale presso aziende, scoperte ai sensi di
legge, dove esistano attività nelle quali siano valorizzabili le competenze
professionali possedute.
Tuttavia la strategia più efficace ed ormai da anni
perfezionata, consiste nel superamento della legge 482, prevedendo la
realizzazione di specifici progetti mirati, concordati fra il servizio e le
diverse aziende ed autorizzati dal Ministero del lavoro. In particolare vengono
predisposte convenzioni tra imprese e Commissione regionale per l'impiego
(CRI) ai sensi dell'art. 17 della legge n. 56/87 "Norme
sull'organizzazione del mercato del lavoro".
Il servizio collabora attivamente alla stesura di
ogni programma e alla relativa realizzazione: impegna i propri operatori e gli
strumenti di mediazione necessari ad un corretto percorso di integrazione
lavorativa. Possono essere poliennali e in questo caso, riguardare un numero
cospicuo di persone handicappate, la cui assunzione nominativa viene
effettuata al termine di stages formativi realizzati con borsa-lavoro.
Le validazioni da parte degli organismi del Ministero
del lavoro (UPLMO e CRI), conferiscono legittimazione ed autorevolezza a questi
programmi, che perseguono la finalità dell'inserimento mirato e mediato,
superando la vetusta prassi burocratica.
STRUMENTI DI MEDIAZIONE PER
FACILITARE L'INTEGRAZIONE LAVORATIVA
Essi
prevedono la stipula di apposite convenzioni da parte della civica Amministrazione.
1 - La borsa-lavoro
Ha la finalità di realizzare e di essere il punto
terminale di un processo formativo che favorisce l'assunzione lavorativa
mediante l'acquisizione o il consolidamento di capacità professionali
"dal vivo", nonché di modelli e ruoli propri dell'ambiente
lavorativo. Ciò attraverso la presenza ed il supporto degli operatori
specializzati.
Anche l'erogazione di un corrispettivo economico
durante lo stage, ha lo scopo di facilitare il giovane portatore di handicap
nell'assumere un'identità di lavoratore.
Il progetto viene elaborato dall'operatore del
servizio che seguirà l'esperienza con il necessario affiancamento.
La convenzione viene sottoscritta da parte dei tre
contraenti: il borsista, l'azienda, il Comune. La durata massima è di 6 mesi ed
è possibile un rinnovo.
È prevista la piena copertura assicurativa per
l'educatore ed il candidato, ed il versamento a quest'ultimo di L. 400.000
mensili.
È riconosciuto all'impresa (che può anche
rinunciarvi) un rimborso spese forfettario di L. 250.000 mensili.
Viene sempre inviata una copia della convenzione
all'UPLMO ed all'Ispettorato del lavoro, per rendere noto a che titolo, con che
tempi e con quale finalità sia presente il giovane in azienda.
2 - II tirocinio formativo
È strumento simile alla borsa-lavoro, con valenza
più squisitamente formativa e non necessariamente finalizzata alla successiva
assunzione. È una tappa intermedia.
Non sono previsti riconoscimenti economici per il
tirocinante e l'azienda, ma solo la copertura assicurativa.
La durata è connessa ai tempi necessari allo sviluppo
del programma individualizzato, contemplando la possibilità del rinnovo.
3 - II tirocinio lavorativo
Può essere sia strumento di breve propedeuticità
all'assunzione definitiva, eventualmente a fronte di un collocamento
obbligatorio, quando si renda necessario un supporto in azienda per la
definizione delle mansioni ed un intervento sul clima lavorativo, oltre che di
affiancamento al soggetto; oppure può costituire un periodo di osservazione (in
situazione) per la valutazione di candidati che non abbiano ancora raggiunto
una completa maturazione ed acquisizione di professionalità (spesso si tratta
di soggetti poco conosciuti dal servizio).
4 - Parziale copertura degli oneri sociali
Consiste in un contributo alle aziende con più di 35
dipendenti, rinnovabile al massimo per tre anni, a fronte dell'assunzione della
persona handicappata e di una sua corretta valorizzazione professionale ed
umana. II contributo consiste in L. 3.600.000 annue per il tempo pieno e
nell'esatta metà per il part-time.
5 - Integrazione salariale
È lo strumento simile al precedente, con gli stessi
corrispettivi economici, ma è rivolto alle piccole imprese, non soggette agli
obblighi di legge, agli artigiani ed alle cooperative.
6 - Adeguamento del posto di lavoro
Si tratta di un contributo volto all'adeguamento
delle condizioni di lavoro (logistiche, ergonomiche, strumentali, ecc.)
erogato all'azienda in modo da consentire la piena espressione delle
potenzialità del lavoratore disabile.
SOGGETTI SEGUITI
Le persone nei confronti delle quali si sviluppano
le iniziative del servizio sono cittadini milanesi e persone handicappate,
così come definito dall'art. 3 della legge 104/92, vale a dire con «minorazione fisica, psichica o sensoriale
stabilizzata o progressiva che è causa di difficoltà di apprendimento, di
relazione o di integrazione lavorativa e tale da determinare un processo di
svantaggio sociale o di emarginazione».
Per queste persone, l'attività lavorativa deve
risultare uno strumento di "abilitazione", finalizzato al
conseguimento di una condizione di autonomia, di benessere e di integrazione
sociale. Pervengono al servizio su segnalazioni diverse (CFP, Centro
psico-sociale, servizi sociali territoriali, istituti, ecc.) o su
autosegnalazione. Stante la vigente normativa del lavoro, la fascia di età è
compresa fra i 16 ed i 55 anni.
I percorsi di inserimento a favore di soggetti con
patologia psichica vengono gestiti secondo modalità collaborative attivate con
i servizi sociali delle USSL cittadine e declinate in appositi protocolli
d'intesa.
Un'analisi sulle attività del servizio che effettuiamo
ogni anno, mette in luce una serie di dati dei quali darò qualche rapido cenno
con riferimento agli anni più recenti: 1993 e 1994, aventi un andamento
pressoché analogo.
Sul totale delle persone seguite: il 42% è affetto
da disabilità di tipo intellettivo, il 13% di tipo intellettivo e neurologico,
il 10% di tipo intellettivo e mentale.
Si vede quindi come le persone con problemi di ordine
cognitivo, spesso associato ad altra disabilità, costituiscono la grande
maggioranza rispetto agli altri soggetti seguiti e con compromissioni di
ordine: sensoriale, fisico, neurologico o misto.
I dati sull'età evidenziano come il servizio risponda
prevalentemente ad una popolazione giovanile. Infatti quasi il 90% dei soggetti
è compreso fra i 18 ed i 35 anni. Ciò rappresenta, probabilmente, il fatto
che in questa fascia di età sia maggiormente presente un livello motivazionale
elevato rispetto al lavoro e sia più possibile incidere con strumenti
formativi ed iniziative mirate, evitando di alimentare gli interventi di tipo
assistenziale.
Circa il tasso di
scolarizzazione, spesso connesso alla tipologia delle disabilità, si osserva
che il 14% è in possesso della licenza elementare e il 77% di quella della
media inferiore. Di questi, il 60%, ha frequentato corsi formativi diversi
(nella nostra unità di formazione, presso CFP regionali o in corsi del Fondo
sociale europeo), tuttavia la genericità o incompletezza di questi percorsi fa
risultare come spesso opportuno, un ulteriore periodo formativo, in situazione
reale di lavoro, per poter conseguire un inserimento il più possibile stabile
e duraturo.
I
soggetti regolarmente assunti nel 1993 sono stati 67, nel 1994 sono stati 69.
Riguardo al settore merceologico ed alla tipologia
delle aziende in cui sono stati effettuati questi inserimenti, i lavoratori
disabili risultano occupati per il:
21,18% nel settore industria
6,40% nel settore commercio
30,54% nel settore servizi
15,27% nel settore enti
pubblici
21,18% nel settore
cooperative
5,34% in altri settori.
II
part-time ha riguardato il 49% delle costituzioni di rapporti di lavoro.
Le
altre persone seguite rispettivamente nei due anni indicati, sono state:
1993 1994
nuove prese in carico 69 100
borse-lavoro 73 70
tirocini 23 35
oneri sociali 19 20
integrazioni salariali 1 11
case management 58 43
Dati complessivi sugli inserimenti
Da che il servizio è stato istituito, nel 1981, al 31
gennaio 1995 risultano seguite 1.533 persone handicappate, di cui: 423 seguite
a tutt'oggi e non ancora occupate; 682 seguite e a tutt'oggi assunte; 428 già
seguite ma non più in carico (trasferimenti, aggravamenti, decessi, altro).
Le
aziende, con cui in questi anni si sono avviati contatti e collaborazioni,
sono n. 900.
NUOVO ASSETTO CITTADINO
La rilevanza delle problematiche dell'inserimento
nel mondo del lavoro richiede di definire un assetto sempre più funzionale e la
ricerca continua di ambiti di coordinamento con la valorizzazione delle
molteplici risorse cittadine.
Mentre è indubbio il ruolo del servizio pubblico ed
in particolare del Comune per l'esercizio delle funzioni di:
- scelta politica, relativa alle strategie ed alla
complessiva risposta sulla materia handicap/lavoro;
- indirizzo delle iniziative;
- garanzia di accesso alle attività per l'integrazione
lavorativa da parte di tutti i cittadini svantaggiati;
-
verifica della coerenza dei risultati con le attività svolte;
-
coordinamento delle risorse esistenti sul territorio metropolitano;
va
segnalata e riconosciuta l'efficacia delle azioni intraprese per
l'integrazione sociale e lavorativa da parte di una ricchissima rete di realtà
cittadine gestite dal privato sociale.
Si tratta di associazioni, enti, volontariato,
cooperative, centri di formazione professionale, ecc., che hanno sviluppato
spessore tecnico e pluriennale esperienza.
A partire dallo scorso anno sono state definite da
parte del Comune, una serie di convenzioni con enti del privato sociale fra i
più significativi della nostra città ed operanti con propri interventi circa
il sostegno lavorativo. I primi Enti con cui è stata avviata la collaborazione
sono stati: ANFFAS, AIAS, Fondazione Don Gnocchi, Istituto Don Calabria e si
prevede di estendere in futuro tali intese anche ad altre realtà.
La complementarietà degli interventi pubblici e
privati ha consentito di avviare un numero maggiore di progetti a vantaggio di
un numero maggiore di persone. Ognuno degli enti ha messo a disposizione le
risorse umane ed educative necessarie per lo sviluppo dei progetti individualizzati
e per il monitoraggio aziendale.
I soggetti handicappati interessati provengono da
ciascun ente, che ne ha seguito precedenti fasi riabilitative, formative, ecc.
Gli strumenti di mediazione, ed un piccolo riconoscimento economico per
l'Ente sono forniti dal Comune. La metodologia è condivisa. Le risorse
aziendali sono messe in comune.
Sempre nel 1994 è stata sperimentata una prima convenzione
con un centro di formazione professionale (ENAIP - CFP S. Paolo di via Luini
5); anche questa iniziativa è in fase di ulteriore applicazione nei confronti
di altri centri.
La specificità di questo rapporto collaborativo,
consiste nella realizzazione di due tipologie di intervento da parte degli
educatori del centro:
- supporto all'ingresso mirato e mediato in azienda
di soggetti segnalati dal Comune e precedentemente seguiti con percorsi
formativi individualizzati, nel settore attività d'ufficio;
- offerta di qualificazione e riqualificazione
professionale per quei soggetti con handicap a rischio di espulsione dal
mercato del lavoro (licenziamento, Cassa integrazione, mobilità, ecc.), il cui
bagaglio professionale sia precario od obsoleto rispetto alle riconversioni
tecnologiche.
L'aspetto innovativo di queste convenzioni riguarda
il tipo di rapporto paritario instaurato fra il servizio pubblico e il privato
sociale; si tratta del riconoscimento di pari dignità a questi soggetti,
portatori di risorse, di competenze e di creatività; l'ottica è quella della
compartecipazione e della corresponsabilità e non della delega, o della
supplenza.
Nella prospettiva di un lavoro coordinato con gli
organismi periferici del Ministero del lavoro sulle tematiche occupazionali
riferite ai soggetti con handicap, sono presenti a Milano altre due iniziative:
a) una "Conferenza dei servizi», promossa
dall'UPLMO di Milano dall'ottobre 1992, su richiesta dei servizi stessi
(Comune - ufficio H, CFP, Servizio inserimento lavorativo, associazioni,
ecc.).
Con cadenza mediamente bimestrale viene effettuato un
incontro e confronto fra: componenti dell'UPLMO, della Agenzia per l'impiego,
rappresentanti sindacali in seno alla Commissione provinciale del collocamento
obbligatorio ed operatori.
Ciò consente un puntuale aggiornamento circa le
nuove norme e procedure del lavoro, un'armonizzazione delle diverse iniziative
dei servizi, una messa in comune di esperienze e di progetti. È stato
accumulato un grosso patrimonio di competenze e di relazioni positive: si
tratta ora di pervenire ad una ufficializzazione di questa modalità da parte
del livello regionale, per dotare di maggiore legittimazione ed incisività le
proposte scaturenti da questi confronti;
b) è stato sperimentato l'avvio, nel 1994, di un
protocollo d'intesa, appena rinnovato, fra il Servizio formazione lavoro del
Comune e l'Agenzia per l'impiego della Lombardia - organismo tecnico
progettuale del Ministero del lavoro.
Verificando che erano comuni le finalità di
promozione di una politica attiva del lavoro a favore di soggetti
svantaggiati, realizzabile anche attraverso l'incentivazione dell'incontro fra
domanda ed offerta di lavoro, si è definita un'intesa operativa, tra le due
strutture pubbliche, volta alla pratica dell'inserimento mirato, anche con
supporti informatici, alla sperimentazione di nuove opportunità di integrazione
sia nel settore pubblico che nelle imprese private, alla valutazione del
servizio per ottimizzarne l'efficacia.
Non va infine trascurato il ruolo della Cooperazione
sociale specie dopo l'entrata in vigore della legge 381/91 e della legge
regionale n. 16/ 1992.
Conferendo commesse di lavoro a queste realtà
produttive ma solidali, si ottiene il duplice scopo della loro valorizzazione (che
contribuisce alla crescita e all'evoluzione della società) e della
moltiplicazione delle opportunità di assunzione di cittadini handicappati, i
quali diventano, pertanto, soci lavoratori, imprenditori di sé.
Certo è molto importante considerare quello della
cooperazione non l'esclusivo, ma uno degli ambiti lavorativi, accanto
all'ordinario mercato del lavoro, in cui si esplicano le possibilità di
integrazione delle persone handicappate.
È proprio di questi giorni l'approvazione di una
delibera che dispone una ricognizione presso tutti i settori della civica
Amministrazione al fine di individuare la produzione di beni e servizi da
destinare alle cooperative sociali (di tipo B) senza gara di appalto.
Un
cenno finale alla sostituzione della legge 482/1968.
L'auspicio è che questa riforma, che tenta faticosamente
di vedere la luce da oltre 15 anni accolga le risultanze di tanti anni di
esperienze condotte in molti territori - e anche a Milano - nello spirito
dell'integrazione mirata.
Si suggerisce di incoraggiare i processi che
qualificano una modalità costruttiva di intreccio con il mercato del lavoro.
Si ritiene deleteria un'apertura alle assunzioni
nominative con totale discrezionalità delle imprese: ciò non farebbe che
aumentare lo svantaggio delle persone con handicap intellettivo e psichico,
già pesantemente discriminate.
Siamo in una fase di profonda trasformazione degli
scenari politici ed economici in cui è molto elevato il rischio di un degrado
culturale, di una scarsa attenzione alle esigenze di solidarietà e di diritto
al lavoro. Sono all'orizzonte semplificazioni ed interpretazioni riduttive
delle politiche sociali, in chiave cosiddetta liberistica.
Questi fenomeni possono ricadere con maggior peso
sui soggetti più deboli della società. Sta a noi tutti fare in modo che ciò non
accada, dando voce e spessore alle esperienze positive, alle testimonianze
circa la possibilità di rivestire un ruolo attivo e creativo, nel lavoro e
nella vita, da parte di tutte le persone handicappate.
(*) Relazione tenuta al convegno
"Handicappati intellettivi nell'Europa del 2000: orientamenti culturali
ed esperienze a confronto", Milano, 25-26-27 maggio 1995.
(**) Responsabile dell'Unità operativa lavoro, Area handicap
del Comune di Milano.
www.fondazionepromozionesociale.it