LA RIFORMA DELLA LEGGE 184/1983: LE PROPOSTE DEL COORDINAMENTO NAZIONALE DEI SERVIZI PER GLI AFFIDAMENTI FAMILIARI

Prospettive assistenziali, n. 128, ottobre-dicembre 1999

È proseguito l’esame da parte della Commissione speciale “Infanzia” del Senato del testo unificato per la riforma della legge 184/1983 sull’adozione e l’affido predisposto dal relatore Sen. Calligaro, testo che è stato integralmente riportato sul n. 126 di Prospettive assistenziali insieme alle nostre preoccupate osservazioni critiche.

In data 2 luglio 1999 il Coordinamento nazionale dei servizi affidamenti familiari ha illustrato al Presidente della suddetta Commissione il documento che riportiamo e condividiamo.

Segnaliamo che al Coordinamento, costituito nel 1996, aderiscono i Servizi affido di una cinquantina di Comuni fra i quali quelli dei Comuni di Ancona, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Modena, Nuoro, Padova, Palermo, Pesaro, Roma, Torino, Trieste, Venezia e Vicenza, e delle Province di Lecce, Perugia, Roma, Terni e Trento.

La segreteria nazionale del Coordinamento ha sede presso il Coordinamento provinciale affidi di Roma, Via Villa Pamphili 84, tel. 06.67.66.52.50.

Testo del documento

Il Coordinamento nazionale dei servizi affidamenti familiari – CNSA – intende contribuire alla riflessione sulla proposta del “Testo unificato in materia di adozioni”, recentemente redatto dal competente Comitato ristretto parlamentare.

L’esperienza maturata dai Servizi socio-sanitari aderenti al Coordinamento, le riflessioni emerse dal privato sociale, la letteratura in materia sinora prodotta, permettono di confermare la validità della maggior parte degli articoli della legge n. 184/1983, ma suggeriscono, al contempo, la necessità di integrare e perfezionare gli articoli relativi all’affidamento familiare.

L’affido, infatti, si è attestato in questi anni come strumento flessibile ed adeguato nel rispondere ai diversi e molteplici bisogni dei bambini e delle loro famiglie; si ritiene, tuttavia, necessaria una sua rivisitazione, anche sul piano giuridico, che non può non tenere conto del percorso che i servizi hanno maturato in termini di esperienza e di riflessione teorica negli anni di applicazione della legge.

Da un attento esame del testo di modifica della legge 184/1983, il Coordinamento nazionale dei Servizi affidamenti familiari ha formulato delle osservazioni che di seguito si riportano, secondo l’articolato normativo proposto.

Art. 1 - Si condivide e apprezza l’attenzione posta nel ribadire “il diritto del minore ad essere educato nell’ambito della propria famiglia” e nel confermare la necessità di rimuovere le cause che determinano l’allontanamento del minore dalla propria famiglia d’origine, ma, al contempo, ci si domanda a cosa si riferisca il legislatore con l’affermazione “condizione di povertà”. Non risulta, infatti, chiaro se sia sottintesa una condizione di povertà in senso economico oppure una situazione di più ampio disagio; nell’esperienza sino ad oggi maturata, il solo disagio economico non ha mai costituito motivo di allontanamento di un minore dal proprio nucleo famigliare. Più spesso le cause sono riferibili a situazioni multiproblematiche e di più ampia inadeguatezza genitoriale, sebbene temporanea, dove povertà viene intesa come “povertà di risorse e strumenti non solo personali, ma anche del nucleo familiare allargato”.

L’intervento dell’Ente locale, pertanto, non è spesso sufficiente a rimuovere le cause di detto disagio, per contrastare il quale dovrebbero agire in rete più livelli istituzionali, quali, ad esempio, le politiche sull’occupazione, la casa, la scuola, la sanità, ecc.

Per contro, i Servizi sociali territoriali non vengono richiamati al ruolo che loro compete nella attuazione dell’affido, in quanto promotori e gestori dell’intervento sia nella predisposizione del progetto mirato a favore di ciascun minore in difficoltà, sia nella sensibilizzazione del territorio, nonché nella messa in rete delle risorse pubblico-privato sociale, nella relazione e mediazione con la famiglia del minore, la famiglia affidataria, il minore stesso. I Servizi vengono, infatti, relegati ad un ruolo residuale di vigilanza e controllo, limitando a questi soli ambiti l’intervento e disconoscendone le funzioni istituzionali ad essi assegnati dal DPR 616/1977 e successive normative.

L’intervento professionale di servizio sociale è preso in considerazione esclusivamente nell’art. 5, quale evento eccezionale, condizionato da “una richiesta”, seppur non venga specificata la titolarità del soggetto richiedente.

Art. 2 - L’accoglienza va, più opportunamente, riferita ad un nucleo familiare che non ad una “famiglia possibilmente con figli minori”. Ciò può dar adito ad escludere tutte le attuali modulazioni familiari, che hanno, nella nostra esperienza, contribuito validamente alla realizzazione dei progetti di affido (ad es. single, coppie senza figli o con figli maggiorenni, coppie conviventi, ecc.). La stessa varietà dei bisogni legati all’età ed alla diversa condizione di ciascun minore richiedono risposte di accoglienza differenziate.

La vigente formulazione normativa “temporaneamente privo di ambiente familiare idoneo” si conferma maggiormente significativa rispetto alla dicitura proposta di “adeguata assistenza familiare”, che rischia di evocare superate modalità di intervento sociale basate sulla mera erogazione di prestazioni anziché sul lavoro per progetti individuali che offrano risposte articolate in risposta a diversificati bisogni.

Art. 4 - La marginalità dell’Ente locale trova ulteriore conferma nel sottrarre ad esso la disposizione dell’affido consensuale, che verrebbe viceversa disposto dal Giudice tutelare, mentre rimangono invariate le competenze del Tribunale per i minorenni.

Questa modifica connoterebbe ulteriormente l’affido come intervento a carattere unicamente giudiziale snaturando il significato di consensualità, intesa come “incontro tra le parti per il benessere del minore”, frutto di una convergenza, anche mediata dagli operatori del servizio sociale, tra la famiglia naturale e quella affidataria, cui potrebbe conseguire un aumento delle resistenze del nucleo d’origine del minore e rendere, quindi, più difficile l’attuazione dell’intero progetto affido.

Il Servizio sociale dell’Ente locale, all’interno di una valutazione complessiva dei bisogni e degli interventi necessari, è responsabile della formulazione del progetto di affido comprendente anche le modalità e le frequenze dei rapporti fra il minore e la sua famiglia, tra quest’ultima ed il nucleo accogliente.

La durata dell’affido è, nella nostra esperienza, conseguente alla specificità della situazione del minore e della sua famiglia. Una definizione temporale rigida contrasta con l’esperienza maturata in questi anni sia dagli operatori che dai giudici minorili, che hanno verificato la positività dell’affido anche a lungo tempo.

Si ritiene che “temporaneo” debba essere inteso nel senso di “tutto il tempo necessario perché la condizione di disagio cessi”, ma occorre considerare anche l’esistenza di situazioni nelle quali il minore ha bisogno stabilmente sia di accoglienza, sia della compresenza dei due nuclei familiari.

Per contro, si è da tempo sperimentato l’affidamento part-time o diurno, già citato nella legge 285/1997, che riteniamo debba trovare una sua collocazione all’interno della modifica della legge.

Art. 5 - Sulla questione del mantenimento del minore da parte degli affidatari, è stato ampiamente verificato quanto sia necessario definire per legge l’obbligo dell’Ente locale a: contribuire economicamente, attivare servizi complementari e prevedere le opportune coperture assicurative in quanto:

– i nuclei accoglienti sono volontari e non può ricadere unicamente sulle loro risorse il mantenimento del minore;

– le possibilità economiche non devono condizionare la disponibilità all’accoglienza, che si caratterizza come rilevante ai fini sociali per altre capacità;

– il contributo economico, a titolo di rimborso spese, rinforza l’idea che gli affidatari stiano offrendo un servizio alla comunità locale ed, implicitamente, contribuisce a scoraggiare fantasie appropriative ed obbliga l’Ente locale a non delegare tout court le competenze di tutela dei minori a disagio;

– occorre scongiurare il rischio che gli Enti locali, meno sensibili ed attivi sulla materia minorile, si sottraggano ai loro doveri istituzionali.

Considerazioni aggiuntive

Per ogni minore che vive una situazione di disagio è indispensabile la formulazione di un progetto ad hoc, che tenga conto dei suoi bisogni e della situazione familiare.

Nelle situazioni in cui si rende inevitabile l’allontanamento di un minore dal nucleo d’origine, l’inserimento in strutture educativo-residenziali può rivelarsi opportuno in quanto:

– propedeutico all’affidamento familiare;

– in attesa di definizione da parte del Tribunale per i minorenni;

– per pronto intervento;

– non si ritiene tollerabile per il ragazzo il riproporsi di dinamiche familiari.

A fronte di questo ipotetico scenario, si ribadisce, ove possibile, la priorità dell’affidamento.

La legge 184/1983 ha ingenerato discussioni per aver previsto fra i soggetti affidatari le comunità di tipo familiare. Si condividono le definizioni contenute nella proposta di modifica pur rilevando che sarebbe opportuno regolamentare, con apposita legge, l’inserimento di minori in struttura educativo-assistenziale.

In questi ultimi 15 anni anche le strutture residenziali si sono modificate e differenziate, operando per il ridimensionamento numerico degli ospiti, per una gestione sempre più a carattere familiare, per l’utilizzo di figure professionali attinenti.

Agli istituti a carattere tradizionale, che ancora permangono sull’intero territorio nazionale, dovrebbe giungere un’indicazione univoca, cogente, per una ristrutturazione in tempi sufficientemente brevi, che si conformi a modelli organizzativi più adeguati alla personalizzazione delle relazioni interpersonali con i minori ospiti. In modo simile all’affidamento familiare, gli operatori e i giudici minorili dovrebbero monitorare i progetti di inserimento in ogni tipo di struttura.