Prospettive assistenziali, n. 145, gennaio-marzo
2004
Sulla Gazzetta Ufficiale n.
14 del 19 gennaio 2004 è stata pubblicata la legge 9 gennaio
2004, n. 6, entrata in vigore il 20 marzo 2004, che, accanto all’interdizione e
all’inabilitazione, introduce nel nostro ordinamento giuridico
l’amministrazione di sostegno. Mentre è pienamente condivisibile lo scopo della
legge 6/2004 enunciato all’art. 1 (1), occorre tener presente che vi sono in
Italia (e in tutti gli altri paesi) decine di migliaia di individui
adulti e soprattutto anziani (soggetti con grave handicap intellettivo, malati
di Alzheimer e persone colpite da altre forme di demenza senile, da ictus e da
altre patologie invalidanti) che sono totalmente e definitivamente non solo
incapaci di curare i propri interessi, ma nemmeno in grado di provvedere alle
proprie esigenze fondamentali di vita: mangiare, bere, lavarsi, vestirsi,
svestirsi, adempiere da soli alle funzioni corporali, ecc. In sostanza si
tratta di persone che necessitano di essere curate e/o assistite 24 ore al
giorno, fino al momento della loro morte. Per questi soggetti è assolutamente
inaccettabile che rimangano, magari per decenni, privi di qualsiasi tutela
giuridica, talora in balia di approfittatori, che a
volte possono nascondersi anche nei congiunti e soprattutto nelle strutture di
ricovero. Pertanto il Csa è intervenuto più volte
presso i Senatori ed i deputati
per ottenere una modifica dell’art. 414 del codice civile, con cui venissero stabiliti sia il dovere inderogabile da parte dei
servizi socio-sanitari della segnalazione all’autorità giudiziaria dei soggetti
totalmente e definitivamente incapaci di provvedere alle loro esigenze
fondamentali di vita (istanza inspiegabilmente accolta nella legge 6/2004 solo
in relazione all’opportunità dell’apertura del procedimento relativo
all’amministrazione di sostegno), sia l’obbligatorietà della pronuncia di
interdizione, ovviamente previ rigorosi accertamenti (2). Purtroppo, il titolo
dell’art. 414 del codice civile è stato cambiato senza tener conto delle
esigenze reali. Infatti, al posto di «Persone che devono essere interdette» sono
state inserite le parole «Persone che possono essere
interdette».
inoltre, il Parlamento non ha
nemmeno voluto prendere in considerazione la richiesta che, di fronte ai gravissimi oneri economici per le cure mediche e
l’assistenza sostenuti dai congiunti dei pazienti colpiti da patologie o da
handicap totalmente invalidanti, la procedura relativa all’interdizione fosse
del tutto gratuita (attualmente il costo tramite legale è di circa 3.000-5.000
euro) e che essa potesse essere avviata anche dalle associazioni di
volontariato, come viene attuato da anni a Torino dall’Utim,
Unione per la tutela degli insufficienti mentali (3). Altra richiesta del Csa non fatta propria dal Parlamento riguarda la creazione
degli uffici di pubblica tutela (4). Al riguardo il Csa aveva osservato che, in base alle norme vigenti,
purtroppo non modificate dalla legge sull’amministrazione di sostegno, nei casi
in cui il giudice tutelare affidi, ai sensi degli articoli 354 e 402 del codice
civile, la tutela al Comune o all’istituto in cui il soggetto è ricoverato, si
verifica una inaccettabile situazione di conflitto di interessi in quanto il
tutore, a cui è attribuito il compito di verificare l’idoneità delle
prestazioni fornite, è anche il gestore delle stesse prestazioni. Inoltre, il Csa faceva presente che con la creazione
dell’amministratore di sostegno e la nomina dei tutori per le persone
dichiarate interdette, nonché dei curatori dei
soggetti inabilitati, i compiti dei giudici tutelari, già attualmente non
sempre in grado di esercitare tempestivamente tutte le attività ad essi
affidate dalle norme vigenti, diventavano ancora più gravosi. di qui la necessità di creare un
servizio in grado di evitare il sopraccitato conflitto di interessi
e di supportare le numerose e delicate funzioni dei tutori (5). Osserviamo,
infine, che la legge n. 6/2004 lascia praticamente
inalterata l’inabilitazione, istituto giuridico che, a nostro avviso, poteva
essere abolito.
Disposizioni della legge N.
6/2004
Per facilitare la
lettura della legge 6/2004 abbiamo raggruppato gli articoli della stessa
sulla base dei principali argomenti.
Soggetti
beneficiari
L’amministrazione di sostegno è
rivolta alla «persona che, per effetto di
una infermità ovvero di una menomazione fisica o
psichica, si trova nella impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere ai propri interessi».
Richiedenti
«Il ricorso per l’istituzione dell’amministrazione di sostegno può essere proposto
dallo stesso soggetto beneficiario, anche se minore, interdetto o inabilitato, ovvero da uno dei soggetti indicati nell’articolo 417» e cioè dal coniuge, dalla persona
stabilmente convivente, dai parenti entro il quarto grado, dagli affini entro
il secondo grado, dal tutore o curatore ovvero dal Pubblico ministero. È
altresì precisato che «se il ricorso
concerne persona interdetta o inabilitata il medesimo è presentato
congiuntamente all’istanza di revoca dell’interdizione
o dell’inabilitazione davanti al giudice competente per quest’ultima».
Ricorsi obbligatori
«I responsabili dei servizi sanitari e sociali direttamente impegnati nella
cura e assistenza della persona, ove a conoscenza di fatti tali da rendere
opportuna l’apertura del procedimento di amministrazione
di sostegno, sono tenuti a proporre al giudice tutelare il ricorso (…)».
Atti relativi ai procedimenti di interdizione o di inabilitazione
«se nel corso del giudizio di interdizione o di inabilitazione appare opportuno
applicare l’amministrazione di sostegno, il giudice, d’ufficio o su istanza di
parte, dispone la trasmissione del procedimento al giudice tutelare. In tal
caso il giudice competente per l’interdizione o per l’inabilitazione può
adottare i provvedimenti urgenti di cui al quarto comma dell’art. 405» e cioè
quelli occorrenti «per la cura della
persona interessata e per la conservazione e l’amministrazione del suo
patrimonio» (6). La trasmissione degli atti al giudice tutelare da parte
del tribunale è, inoltre, prevista qualora «nel
corso del giudizio per la revoca dell’interdizione o dell’inabilitazione appare
opportuno che, successivamente alla revoca, il
soggetto sia assistito dall’amministratore di sostegno».
Procedimento
«Il ricorso per l’istituzione dell’amministrazione di sostegno deve
indicare le generalità del beneficiario, la sua dimora abituale, le ragioni per
cui si richiede la nomina dell’amministratore di sostegno, il nominativo ed il domicilio, se conosciuti dal ricorrente,
del coniuge, dei discendenti, degli ascendenti, dei fratelli e dei conviventi
del beneficiario».
Compiti del giudice
tutelare
«Il giudice tutelare deve sentire personalmente la persona cui il
procedimento si riferisce recandosi, ove occorra, nel luogo in cui questa si
trova e deve tener conto, compatibilmente con gli interessi e le esigenze di
protezione della persona, dei bisogni e delle richieste di questa. Il giudice
tutelare provvede, assunte le necessarie informazioni e sentiti i soggetti di
cui all’art. 406; in caso di mancata comparizione provvede comunque
sul ricorso. Dispone altresì, anche d’ufficio, gli accertamenti di natura
medica e tutti gli altri mezzi istruttori utili ai fini della decisione. Il
giudice tutelare può, in ogni tempo, modificare o integrare, anche d’ufficio,
le decisioni assunte con il decreto di nomina dell’amministratore di sostegno. In ogni caso, nel procedimento di nomina
dell’amministratore di sostegno interviene il pubblico
ministero. Il giudice tutelare può convocare in qualunque momento il
tutore, il protutore, il curatore e l’amministratore di sostegno allo scopo di
chiedere informazioni, chiarimenti e notizie sulla gestione della tutela, della
curatela o dell’amministrazione di sostegno, e di dare istruzioni inerenti agli
interessi morali e patrimoniali del minore o del beneficiario».
Nomina
dell’amministratore di sostegno
«Il giudice tutelare provvede entro sessanta giorni dalla data di
presentazione della richiesta alla nomina dell’amministratore
di sostegno con decreto motivato immediatamente esecutivo, su ricorso di uno
dei soggetti indicati nell’articolo 406. Il decreto che riguarda un minore non emancipato può essere emesso solo nell’ultimo anno della sua
minore età e diventa esecutivo a decorrere dal momento in cui la maggiore età è
raggiunta. Se l’interessato è un interdetto o un inabilitato,
il decreto è esecutivo dalla pubblicazione della sentenza di revoca
dell’interdizione o dell’inabilitazione. Qualora
ne sussista la necessità, il giudice tutelare adotta anche d’ufficio i
provvedimenti urgenti per la cura della persona interessata e per la
conservazione e l’amministrazione del suo patrimonio. Può procedere alla nomina
di un amministratore di sostegno provvisorio indicando gli atti che è autorizzato a compiere.
«Il decreto di nomina dell’amministratore di sostegno deve contenere
l’indicazione: 1) delle generalità della persona beneficiaria e
dell’amministratore di sostegno; 2) della durata dell’incarico, che può essere
anche a tempo indeterminato; 3) dell’oggetto dell’incarico e degli atti che
l’amministratore di sostegno ha il potere di compiere in nome e per conto del
beneficiario; 4) degli atti che il beneficiario può compiere solo con l’assistenza
dell’amministratore di sostegno; 5) dei limiti, anche periodici, delle spese
che l’amministratore di sostegno può sostenere con utilizzo delle somme di cui
il beneficiario ha o può avere la disponibilità; 6) della periodicità con cui
l’amministratore di sostegno deve riferire al giudice circa l’attività svolta e
le condizioni di vita personale e sociale del beneficiario.
«Se la durata dell’incarico è a tempo determinato,
il giudice tutelare può prorogarlo con decreto motivato pronunciato anche
d’ufficio prima della scadenza del termine.
«Il decreto di apertura dell’amministrazione di
sostegno, il decreto di chiusura ed ogni altro provvedimento assunto dal
giudice tutelare nel corso dell’amministrazione di sostegno devono essere
immediatamente annotati a cura del cancelliere nell’apposito registro. Il
decreto di apertura dell’amministrazione di sostegno e
il decreto di chiusura devono essere comunicati, entro dieci giorni,
all’ufficiale dello stato civile per le annotazioni in margine all’atto di
nascita del beneficiario. Se la durata dell’incarico è a tempo determinato, le
annotazioni devono essere cancellate alla scadenza del termine indicato nel
decreto di apertura o in quello eventuale di proroga.
«Il giudice tutelare, nel provvedimento con il quale nomina
l’amministratore di sostegno, o successivamente, può
disporre che determinati effetti, limitazioni o decadenze, previsti da
disposizioni di legge per l’interdetto o l’inabilitato, si estendano al
beneficiario dell’amministrazione di sostegno, avuto riguardo all’interesse del
medesimo ed a quello tutelato dalle predette disposizioni. Il provvedimento è
assunto con decreto motivato a seguito di ricorso che può essere presentato
anche dal beneficiario direttamente».
Segnaliamo che «contro il decreto del giudice tutelare è
ammesso reclamo alla corte
d’appello» e che «contro il decreto
della corte d’appello (…) può
essere proposto ricorso per cassazione».
Scelta
dell’amministratore di sostegno
«La scelta dell’amministratore di sostegno avviene con esclusivo riguardo
alla cura ed agli interessi della persona del beneficiario. L’amministratore di
sostegno può
essere designato dallo stesso interessato, in previsione della propria
eventuale futura incapacità, mediante atto pubblico o scrittura privata
autenticata. In mancanza, ovvero in presenza di gravi
motivi, il giudice tutelare può designare con decreto motivato un
amministratore di sostegno diverso. Nella scelta, il giudice tutelare
preferisce, ove possibile, il coniuge che non sia
separato legalmente, la persona stabilmente convivente, il padre, la madre, il
figlio o il fratello o la sorella, il parente entro il quarto grado ovvero il
soggetto designato dal genitore superstite con testamento, atto pubblico o
scrittura privata autenticata.
«Le designazioni di cui al primo comma possono essere
revocate dall’autore con le stesse forme. Non possono
ricoprire le funzioni di amministratore di sostegno
gli operatori dei servizi pubblici o privati che hanno in cura o in carico il
beneficiario. Il giudice tutelare, quando ne ravvisa l’opportunità, e nel caso
di designazione dell’interessato quando ricorrano
gravi motivi, può chiamare all’incarico di amministratore di sostegno anche
altra persona idonea, ovvero uno dei soggetti di cui al titolo II al cui legale
rappresentante ovvero alla persona che questi ha facoltà di delegare con atto
depositato presso l’ufficio del giudice tutelare, competono tutti i doveri e
tutte le facoltà previste nel presente capo» (7).
Effetti
dell’amministratore di sostegno
«Il beneficiario conserva la capacità di agire per tutti gli atti che non
richiedono la rappresentanza esclusiva o l’assistenza necessaria
dell’amministratore di sostegno. Il beneficiario dell’amministrazione di
sostegno può in ogni caso compiere gli atti necessari a soddisfare le esigenze
della propria vita quotidiana».
Doveri
dell’amministratore di sostegno
«Nello svolgimento dei suoi compiti l’amministratore di sostegno deve tener
conto dei bisogni e delle aspirazioni del beneficiario. L’amministratore di
sostegno deve tempestivamente informare il beneficiario circa gli atti da
compiere nonché il giudice tutelare in caso di
dissenso con il beneficiario stesso. In caso di contrasto, di scelte o di atti dannosi ovvero di negligenza nel perseguire
l’interesse o nel soddisfare i bisogni o le richieste del beneficiario, questi,
il pubblico ministero o gli altri soggetti di cui all’articolo 406 possono
ricorrere al giudice tutelare, che adotta con decreto motivato gli opportuni
provvedimenti. L’amministratore di sostegno non è tenuto a continuare nello
svolgimento dei suoi compiti oltre dieci anni, ad eccezione dei casi in cui tale
incarico è rivestito dal coniuge, dalla persona stabilmente convivente, dagli
ascendenti o dai discendenti».
Disposizioni
testamentarie e convenzioni
«Sono in ogni caso valide le disposizioni
testamentarie e le convenzioni in favore dell’amministratore di sostegno che
sia parente entro il quarto grado del beneficiario, ovvero che sia coniuge o
persona che sia stata chiamata alla funzione in quanto con lui stabilmente
convivente».
Atti illegittimi
«Gli atti compiuti dall’amministratore di sostegno in violazione di
disposizioni di legge, od in eccesso rispetto all’oggetto dell’incarico o ai
poteri conferitigli dal giudice, possono essere annullati su istanza
dell’amministratore di sostegno, del pubblico ministero, del beneficiario o dei
suoi eredi ed aventi causa. Possono essere parimenti annullati su istanza dell’amministratore di sostegno, del beneficiario, o
dei suoi eredi ed aventi causa, gli atti compiuti personalmente dal
beneficiario in violazione delle disposizioni di legge o di quelle contenute
nel decreto che istituisce l’amministrazione di sostegno. Le azioni relative si
prescrivono nel termine di cinque anni. Il termine decorre dal momento in cui è
cessato lo stato di sottoposizione all’amministrazione di sostegno».
Revoca dell’amministratore di sostegno
«Quando il beneficiario, l’amministratore di sostegno, il pubblico
ministero o taluno dei soggetti di cui all’articolo 406, ritengono che si siano
determinati i presupposti per la cessazione dell’amministrazione di sostegno, o
per la sostituzione dell’amministratore, rivolgono istanza
motivata al giudice tutelare. L’istanza è comunicata
al beneficiario ed all’amministratore di sostegno.
«Il giudice tutelare provvede con decreto motivato,
acquisite le necessarie informazioni e disposti gli opportuni mezzi
istruttori. Il giudice tutelare provvede altresì, anche d’ufficio, alla
dichiarazione di cessazione dell’amministrazione di sostegno quando questa si sia rilevata inidonea a realizzare la piena tutela del
beneficiario. In tale ipotesi, se ritiene che si debba promuovere giudizio di interdizione o di inabilitazione, ne informa il pubblico
ministero, affinché vi provveda. In questo caso l’amministrazione di sostegno
cessa con la nomina del tutore o del curatore provvisorio ai sensi dell’art.
419, ovvero con la dichiarazione di interdizione o di
inabilitazione».
Registri
«Presso l’ufficio del giudice tutelare sono tenuti un registro delle tutele
dei minori e degli interdetti, un registro delle curatele dei minori emancipati
e degli inabilitati ed un registro delle amministrazioni di sostegno.
«Nel registro delle amministrazioni di sostegno, in un capitolo speciale
per ciascuna di esse, si devono annotare a cura del
cancelliere:
1) la data e gli estremi essenziali del provvedimento che dispone
l’amministrazione di sostegno, e di ogni altro
provvedimento assunto dal giudice nel corso della stessa, compresi quelli
emanati in via d’urgenza ai sensi dell’articolo 405 del codice;
2) le complete generalità della persona beneficiaria;
3) le complete generalità dell’amministratore di sostegno o del legale
rappresentante del soggetto che svolge la relativa funzione, quando non si
tratta di persona fisica;
4) la data e gli estremi essenziali del provvedimento che dispone la revoca
o la chiusura dell’amministrazione di sostegno».
Norme
sull’interdizione e l’inabilitazione
1. «L’art. 414 del codice civile è sostituito dal
seguente “Art. 414 (Persone che possono essere
interdette). Il maggiore di età e il minore
emancipato, i quali si trovano in condizioni di abituale infermità di mente che
li rende incapaci di provvedere ai propri interessi, sono interdetti quando ciò
è necessario per assicurare la loro adeguata protezione».
In precedenza l’art. 414 era
redatto come segue:
«Art. 414 (Persone che devono essere interdette). Il
maggiore di età e il minore emancipato, i quali si
trovano in condizioni di abituale infermità di mente che li rende incapaci di
provvedere ai propri interessi, devono essere interdetti».
2. «Il terzo comma dell’art. 424 del codice civile è
sostituito dal seguente: “Nella scelta del tutore dell’interdetto e del
curatore dell’inabilitato il giudice tutelare individua di preferenza le persona più idonea all’incarico tra i soggetti, e con i
criteri indicati nell’art. 408”» (8).
3. «All’art. 427 del codice civile, al primo comma è
premesso il seguente: “Nella sentenza che pronuncia l’interdizione o
l’inabilitazione, o in successivi provvedimenti dell’autorità giudiziaria, può
stabilirsi che taluni atti di ordinaria
amministrazione possano essere compiuti dall’interdetto senza l’intervento
ovvero con l’assistenza del tutore, o che taluni atti eccedenti l’ordinaria
amministrazione possano essere compiuti dall’inabilitato senza l’assistenza del
curatore”».
Esenzione dalle
spese di giustizia
Ai sensi dell’articolo 13 della
legge 6/2004, sono esentati dalle spese di giustizia gli atti ed i
provvedimenti relativi all’amministrazione di
sostegno, dell’interdizione e dell’inabilitazione.
(1) «La presente legge ha la finalità di
tutelare, con la minore limitazione possibile della capacità di agire, le persone
prive in tutto o in parte di autonomia nell’espletamento delle funzioni della
vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente».
(2) Il Csa aveva proposto il
seguente testo alternativo all’art. 414 del codice civile: «Il maggiore di età e il minore emancipato, i
quali siano in condizioni di accertata infermità che li rende totalmente e
definitivamente incapaci di provvedere alle loro esigenze personali e alla
tutela dei propri interessi morali e materiali, devono essere interdetti».
Si noti che nella suddetta proposta non veniva più
fatto alcun riferimento alle infermità «di
mente» per il fatto che l’incapacità totale e definitiva è causata quasi
sempre da patologie fisiche, in particolare neurologiche, e non da alterazioni
di natura psichiatrica.
(3) Cfr. C. Sessano,
“Un’esperienza innovativa in materia di interdizione
di soggetti con handicap grave e di malati di Alzheimer”, Prospettive assistenziali, n. 138, 2002.
(4) La prima parte del testo proposto, tratto dal disegno
di legge n. 3801 presentato alla Camera dei Deputati il 3 giugno 1997 dall’on. Novelli, era il seguente:
«1. La Regione autonoma della Valle d’Aosta e le
Province, comprese quelle autonome, istituiscono, entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, l’ufficio di
pubblica tutela con i seguenti compiti: a) esercizio delle funzioni di tutore e
di amministratore di sostegno deferite dal giudice tutelare; b) svolgimento dei
compiti relativi alle tutele e all’amministrazione di sostegno affidati dal
giudice tutelare; c) consulenza ai tutori ed agli amministratori di sostegno e
loro formazione e aggiornamento.
(5) Segnaliamo che l’art. 5 della legge della Regione
Piemonte 8 gennaio 2004, n. 1 “Norme per la realizzazione del sistema regionale
integrato di interventi e servizi sociali e riordino della legislazione di
riferimento” attribuisce alle Province «l’istituzione,
con le modalità e secondo i criteri stabiliti dalla Giunta regionale, informata
la competente commissione consiliare, dell’ufficio provinciale di pubblica
tutela, con compiti di supporto a favore dei soggetti ai quali è conferito
dall’autorità giudiziaria l’esercizio delle funzioni di tutore».
(6) Cfr. il
paragrafo “Decreto di nomina dell’amministratore di sostegno”.
(7) Il titolo II del codice civile concerne le persone
giuridiche pubbliche (Province, Comuni, ecc.) e quelle private (associazioni,
fondazioni, ecc.).
(8) L’art. 408 è riportato integralmente nel paragrafo «Scelta dell’amministratore di sostegno».
www.fondazionepromozionesociale.it