Prospettive assistenziali, n. 158, aprile - giugno 2007

 

 

ESEMPIO DI CONVENZIONE TRA ENTI PUBBLICI E SOGGETTI PRIVATI: NORME VOLTE A GARANTIRE IDONEI STANDARD QUALITATIVI E QUANTITATIVI DI PERSONALE

MAURO PERINO *

 

 

 

Premessa

Il numero 155 di questa rivista ha ospitato un mio articolo nel quale venivano formulate alcune considerazioni sulla tematica delle forme gestionali dei servizi di livello essenziale con riferimento alla responsabilità che l’ente pubblico deve esercitare nei confronti dei soggetti privati chiamati a gestirli. In particolare veniva proposto l’istituto della “concessione di pubblico servizio” come strumento che consente agli enti pubblici di delegare ai privati l’esercizio dei servizi pur mantenendo penetranti poteri di intervento sui criteri gestionali degli stessi (1).

Nel numero successivo ho poi cercato di fornire un esempio di concreta applicazione di tale strumento amministrativo, evidenziando come il Comune di Grugliasco sia riuscito ad attrarre, in cinque anni, investimenti finanziari per un valore di euro 1.070.000,00 che hanno consentito di realizzare – attraverso i soggetti privati concessionari – nuovi servizi diurni e residenziali e di migliorare l’operatività di quelli esistenti (2).

Questo secondo articolo si concludeva con la considerazione che, per tutelare efficacemente i diritti dell’utenza, occorre che le amministrazioni che affidano i servizi – così come le organizzazioni che li erogano – siano vincolate a rispettare alcune regole fondamentali: in particolare per quanto attiene agli standard professionali e numerici del personale assistenziale ed educativo ed alle modalità di controllo – e di eventuale penalizzazione – che l’ente pubblico adotta nei confronti del gestore, relativamente al personale impiegato.

Si tratta di una questione importante che richiede, a mio parere, di essere ulteriormente approfondita. A tal fine, penso possa essere utile esaminare il testo della convenzione (3) con la quale vengono regolati i rapporti tra il Consorzio socio assistenziale e l’Azienda sanitaria di riferimento ed il soggetto privato al quale il Comune di Collegno ha assegnato, nel gennaio del 2003, il diritto di superficie, per la durata di anni 30, su un area di proprietà comunale per la realizzazione – con il contributo della Regione Piemonte ai sensi della legge regionale 43/1997 – di una comunità per persone con handicap intellettivo medio grave e grave da dieci posti residenziali più due di pronto intervento e per una ulteriore possibilità di risposta al fabbisogno di posti per attività di centro diurno.

Di tale convenzione (4) – stipulata nel 2005 con le strutture già regolarmente autorizzate e pronte a funzionare – vengono proposte, in questo numero della rivista, la parte generale – che disciplina i servizi e definisce gli standard di personale – e la parte che dettaglia le procedure di individuazione e selezione degli operatori; di inserimento nell’équipe di lavoro; di informazione, formazione e supervisione del personale.

 

La concessione

Per comprendere appieno l’importanza degli strumenti amministrativi della concessione e della convenzione per la realizzazione, in tempi brevi, di nuovi servizi diurni e residenziali che assicurino standard gestionali adeguati, è opportuno ricordare brevemente le finalità dei due istituti e le modalità di raccordo tra l’uno e l’altro.

Il rapporto di concessione – caratterizzato dalla sostituzione del concessionario alla pubblica amministrazione nell’erogazione del servizio, ossia nello svolgimento dell’attività diretta al soddisfacimento di un interesse collettivo – permette al Comune, proprietario dell’area destinata alla realizzazione dei servizi, di realizzare un valore aggiunto sia in termini economici che sociali. Al concessionario viene infatti richiesto di edificare la struttura nel rispetto degli standard previsti dalla normativa (garantendone poi la manutenzione ordinaria e straordinaria) e di gestire il servizio per un determinato periodo, della durata necessaria per ammortizzare gli investimenti e remunerare il capitale investito (30 anni nel caso in esame).

Al concessionario non viene riconosciuto un prezzo per la prestazione, ma solo il diritto ad ottenere la remunerazione dell’attività svolta e da ciò consegue che, per l’Amministrazione comunale, non c’è una spesa di investimento ma un incremento di valore immobiliare al termine del periodo di concessione; mentre il concessionario avrà interesse a svolgere e sviluppare al meglio le prestazioni perché, dalla sua capacità a far fruttare il diritto a gestire il servizio, dipende la remunerazione.

Proprio con riferimento al tema cruciale della “capacità” del soggetto gestore, giova ricordare quanto sia importante selezionare i concorrenti alla concessione sulla base di requisiti di affidabilità dell’imprenditorialità sociale che consentano di formulare un giudizio prognostico sulla positiva realizzazione degli obiettivi che l’Amministrazione si pone. In tal senso è condivisibile la scelta, operata dal Comune di Collegno, di individuare il gestore tra le organizzazioni non lucrative di utilità sociale, motivata dalla considerazione che la realizzazione degli obiettivi perseguiti da un sistema socio assistenziale fondato sul principio della solidarietà, implica che l’ammissione di operatori privati al ruolo sussidiario nell’esercizio di una funzione pubblica, sia subordinata alla condizione che essi non perseguano finalità di lucro (5).

 

La convenzione

Un altro aspetto peculiare della concessione con la quale il Comune di Collegno ha assegnato alla Cooperativa individuata il diritto di superficie sul terreno nel quale edificare la nuova struttura, è l’obbligo – posto in capo al gestore – di richiedere l’autorizzazione all’apertura ed al funzionamento ai competenti organi dell’Azienda sanitaria e, successivamente, di stipulare una convenzione con Consorzio socio-assistenziale competente per territorio, al fine di regolare le modalità di accesso e di fruizione dei servizi da parte dell’utenza ed il funzionamento complessivo degli stessi.

In buona sostanza, si è inteso operare una distinzione tra la fase dell’autorizzazione – che vincola il gestore al solo rispetto degli standard minimi regionali – ed un successivo momento in cui al concessionario viene richiesto, in modo vincolante, di “accreditarsi” presso il Consorzio intercomunale dei servizi alla persona (Cisap) al quale è demandata la definizione degli ulteriori standard quantitativi e qualitativi di servizio che la struttura deve assicurare.

A tal fine è previsto che la convenzione abbia una validità temporale più breve (5 anni nel nostro caso) rispetto a quella della concessione comunale proprio per dar modo, al Consorzio, di verificare ed aggiornare periodicamente gli standard operativi che danno luogo all’accreditamento della struttura. Alla scadenza della convenzione si procede inoltre alla rivalutazione delle rette, tenendo presenti gli incrementi del costo del personale determinati dal contratto collettivo nazionale di lavoro delle cooperative sociali.

 

Gli standard assistenziali

Il Consorzio eroga i servizi sociali e sociali a rilevanza sanitaria mediante personale dipendente o attraverso le cooperative sociali alle quali vengono assegnate dal Consorzio stesso o dai Comuni – in regime di concessione – specifiche attività (assistenza domiciliare ed educativa, centri diurni, gruppi appartamento, comunità alloggio). In tal modo si è cercato di coniugare, in modo corretto, il principio di sussidiarietà – che prevede il coinvolgimento del Terzo settore nella programmazione e nella gestione dei servizi – con la necessità di affermare che la titolarità – e quindi la responsabilità – sui servizi preposti ad erogare prestazioni di livello essenziale deve rimanere pubblica.

I contratti di concessione prevedono (come nel caso proposto all’esame) che le cooperative assicurino gli standard professionali e numerici di personale assistenziale ed educativo concordati tra il Consorzio e le associazioni rappresentative degli utenti. Per quanto attiene alle strutture diurne e residenziali per i soggetti con handicap, i livelli di assistenza sono maggiorati del 25% rispetto agli standard minimi regionali previsti dalla deliberazione della Giunta regionale del Piemonte n. 230/1997.

Una particolare attenzione viene dedicata alle strutture residenziali per minori e per persone adulte con handicap. Il modello adottato è quello dei gruppi appartamento da 4/6 posti e delle comunità alloggio da 8/10 posti. Tutte le strutture sono inserite nel vivo del contesto sociale in modo da evitare, o almeno ridurre, i nefasti effetti dell’emarginazione e da consentire, per quanto possibile, un continuo interscambio con la popolazione.

Ai soggetti con handicap inseriti nelle strutture residenziali viene garantito l’accompagnamento in caso di ricovero in ospedale e tutta l’assistenza personale necessaria, evitando ogni richiesta di “assistenza aggiuntiva” ai familiari, sia durante il ricovero ospedaliero che in regime di permanenza presso le comunità o i gruppi appartamento.

I centri diurni per le persone con handicap intellettivo grave erogano il servizio per otto ore al giorno, per cinque giorni la settimana ed è previsto che almeno un centro assicuri l’attività anche nel periodo delle ferie estive.

Ad ulteriore garanzia dell’utenza, oltre alla vigilanza sulle strutture effettuata dalla commissione aziendale Asl/Cisap – che opera sulla base delle vigenti disposizioni regionali – è data facoltà alle associazioni degli utenti di accedere liberamente ai presidi per effettuare ogni opportuna verifica sulle reali condizioni di permanenza degli assistiti (6).

 

Gli standard professionali

Tutto il personale impiegato nei servizi di assistenza sociale ed alla persona – dal Consorzio così come dalla cooperative – appartiene ai profili professionali previsti dalla vigente normativa in materia di servizi sociali:

- assistenti sociali con diploma universitario conseguito a seguito di corsi triennali e successivamente abilitati all’esercizio della professione mediante superamento di un esame di Stato ed iscrizione all’Albo professionale;

- educatori coordinatori con laurea in materie umanistiche;

- educatori professionali con diploma di educatore professionale o specializzato conseguito dopo aver frequentato corsi triennali post diploma di scuola media superiore e riconosciuti dalla regione o conseguiti attraverso corsi di laurea universitari;

- assistenti domiciliari e dei servizi tutelari (Adest) ed operatori socio-sanitari (Oss) in possesso dell’attestato regionale, post diploma della scuola dell’obbligo, conseguito a seguito del superamento di un esame al termine di specifici corsi di qualificazione professionale;

- assistenti familiari ed alla persona in possesso dell’attestato di competenza rilasciato a seguito di corsi di formazione finanziati dalla Regione e costituenti credito formativo per la successiva qualificazione come Oss.

 

Strumenti per la verifica del rispetto degli standard di personale

Gli investimenti finanziari effettuati dai concessionari danno modo di prevedere contratti di concessione decisamente più lunghi rispetto agli appalti tradizionali e ciò rappresenta un vantaggio per le imprese – che possono programmare meglio il proprio radicamento sul territorio – ma, soprattutto, per gli operatori addetti ai servizi ai quali è potenzialmente assicurata una continuità di impiego. Occorre però prevedere che – nell’ambito della gara ad evidenza pubblica attraverso la quale vengono selezionati i potenziali concessionari – si sottopongano a valutazione le metodologie di reclutamento del personale e le strategie di impresa adottate per “fidelizzare” i dipendenti e per contenere il turnover nei servizi

In sede di convenzione è opportuno stabilire che, in ogni struttura, venga adottato il prospetto settimanale dei turni del personale con i nominativi degli operatori che devono essere in servizio. Il prospetto è infatti un efficace strumento per la verifica dell’effettivo rispetto degli standard professionali e numerici di personale. Deve pertanto esserne resa possibile la consultazione da parte dei familiari e degli operatori pubblici incaricati di effettuare le verifiche sulle attività. È altresì importante che per ogni struttura venga sempre individuato un responsabile al quale i familiari possono rivolgersi. Il responsabile funge inoltre da riferimento per le comunicazioni, riferite agli utenti inseriti, che intercorrono tra l’équipe educativa ed i servizi consortili e distrettuali dell’Asl.

Al fine di effettuare le opportune verifiche sul funzionamento dei servizi occorre, in ogni caso, che i contratti indichino – oltre alle clausole necessarie a tutelare l’utenza – anche le modalità di controllo che il Consorzio adotta relativamente al personale (numero, qualifica ed orari, documentazione attestante il possesso dei requisiti di studio e professionali, attestazioni comprovanti il regolare versamento degli oneri contributivi, ecc.). A tutto il personale operante nei servizi deve inoltre essere applicato il contratto collettivo nazionale delle cooperative sociali.

 

Osservazioni conclusive

Dall’esame della convenzione stipulata tra il Consorzio ed il concessionario del servizio si rileva quanto sia importante che gli enti pubblici si dotino di efficaci strumenti per garantire che, nelle strutture, sia sempre assicurata la presenza del personale necessario. Ma occorre anche ricordare che, nei servizi alla persona, la qualità del servizio non può che coincidere con la qualità dell’operatore che lo eroga. Più è valida la professionalità, migliore è la qualità dell’intervento. Per costruire una valida professionalità è però necessario che si ponga molta attenzione alla “qualità della persona” candidata ad operare nel servizio ed al ruolo che ad essa viene assegnato. È inoltre indispensabile prevedere un’organizzazione che si prenda cura, in modo permanente, dell’operatore, assicurandogli una “qualità del lavoro” che sia tale da garantire la “qualità degli interventi” e, quindi, “la qualità della vita degli utenti” nell’ambito dei servizi.

Per la realizzazione di questo obiettivo, è però necessario che – a monte – venga resa obbligatoria l’adozione di standard adeguati di personale. Solo attraverso la definizione di dotazioni organiche più ampie rispetto ai contingenti minimi attualmente previsti dalla normativa regionale è possibile operare efficacemente per la tutela dei diritti dell’utenza e degli operatori. Per quanto sia importante disporre di un valido impianto convenzionale che detti le regole dei rapporti tra l’Ente pubblico ed il gestore privato, non si può infatti prescindere dalla necessità di investire maggiori risorse finanziarie nei servizi. Ma questo è un problema politico che, come tale, deve essere affrontato nelle sedi delle istituzioni alle quali viene demandata (dalla legge) la definizione e la erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni alle quali i cittadini hanno (almeno formalmente) già da oggi diritto.

 

 

 

* Direttore del Cisap, Consorzio dei servizi alla persona dei Comuni di Collegno e Grugliasco (Torino).

(1) Mauro Perino, “Responsabilità pubblica e forme gestionali dei servizi di livello essenziale”, Prospettive assistenziali, n. 155, 2006.

(2) Mauro Perino, “Come gli enti locali possono realizzare idonee strutture senza alcuna spesa di investimento: l’esperienza del Comune di Grugliasco”, Ibidem, n. 156, 2006.

(3) La convenzione in esame è pubblicata in questo numero di Prospettive assistenziali  con il titolo “Convenzione per  l’inserimento in servizi residenziali e diurni di soggetti con handicap intellettivo e di pluriminorati”.

(4) Alla stesura della convenzione esaminata nell’articolo hanno provveduto: per il Cisap la Dott.ssa Elena Galetto ed il Dott. Bruno Cravero e, per la CooperativaChronos”, il Presidente Valter Iperique e gli operatori Carlo Rubilotto ed Irene Testa. La convenzione – prima di essere firmata dai contraenti – è stata discussa con familiari degli utenti e con l’associazione di tutela “La scintilla” che opera sul territorio consortile.

(5) L’articolo 1, primo comma della legge 8 novembre 1991, n. 381 “Disciplina delle cooperative sociali afferma: «Le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l’interesse generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini attraverso: a) la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi; b) lo svolgimento di attività diverse – agricole, industriali, commerciali o di servizi – finalizzate all’inserimento di persone svantaggiate».

(6) Cfr. gli articoli “Controllo dei servizi socio-assistenziali da parte dei movimenti di base: una valida delibera”, Prospettive assistenziali, n. 141, 2003 e “Delibera del Consorzio tra i Comuni di Collegno e Grugliasco per l’individuazione dei diritti dei destinatari degli interventi socio-assistenziali”, Ibidem, 153, 2006.

 

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