Prospettive assistenziali, n. 158, aprile - giugno 2007
ESEMPIO DI CONVENZIONE TRA ENTI
PUBBLICI E SOGGETTI PRIVATI: NORME VOLTE A GARANTIRE IDONEI STANDARD
QUALITATIVI E QUANTITATIVI DI PERSONALE
MAURO PERINO *
Premessa
Il numero 155 di questa rivista ha ospitato un mio articolo nel quale venivano formulate alcune considerazioni sulla tematica
delle forme gestionali dei servizi di livello essenziale con riferimento alla
responsabilità che l’ente pubblico deve esercitare nei confronti dei soggetti
privati chiamati a gestirli. In particolare veniva
proposto l’istituto della “concessione di pubblico servizio” come strumento che
consente agli enti pubblici di delegare ai privati l’esercizio dei servizi pur
mantenendo penetranti poteri di intervento sui criteri gestionali degli stessi
(1).
Nel numero successivo ho poi cercato di fornire un esempio di concreta
applicazione di tale strumento amministrativo, evidenziando come il Comune di Grugliasco sia riuscito ad attrarre, in cinque anni,
investimenti finanziari per un valore di euro
1.070.000,00 che hanno consentito di realizzare – attraverso i soggetti privati
concessionari – nuovi servizi diurni e residenziali e di migliorare
l’operatività di quelli esistenti (2).
Questo secondo articolo si concludeva con la
considerazione che, per tutelare efficacemente i diritti dell’utenza, occorre
che le amministrazioni che affidano i servizi – così come le organizzazioni che
li erogano – siano vincolate a rispettare alcune regole fondamentali: in
particolare per quanto attiene agli standard professionali e numerici del personale
assistenziale ed educativo ed alle modalità di controllo – e di eventuale
penalizzazione – che l’ente pubblico adotta nei confronti del gestore,
relativamente al personale impiegato.
Si tratta di una questione importante che richiede, a mio parere, di essere
ulteriormente approfondita. A tal fine, penso possa essere utile esaminare il
testo della convenzione (3) con la quale vengono
regolati i rapporti tra il Consorzio socio assistenziale e l’Azienda sanitaria
di riferimento ed il soggetto privato al quale il Comune di Collegno
ha assegnato, nel gennaio del 2003, il diritto di superficie, per la durata di
anni 30, su un area di proprietà comunale per la realizzazione – con il
contributo della Regione Piemonte ai sensi della legge regionale 43/1997 – di
una comunità per persone con handicap intellettivo medio grave e grave da dieci
posti residenziali più due di pronto intervento e per una ulteriore possibilità
di risposta al fabbisogno di posti per attività di centro diurno.
Di tale convenzione (4) – stipulata nel 2005 con le strutture già
regolarmente autorizzate e pronte a funzionare – vengono
proposte, in questo numero della rivista, la parte generale – che disciplina i
servizi e definisce gli standard di personale – e la parte che dettaglia le
procedure di individuazione e selezione degli operatori; di inserimento nell’équipe di lavoro; di informazione, formazione e
supervisione del personale.
La concessione
Per comprendere appieno l’importanza degli strumenti
amministrativi della concessione e della convenzione per la realizzazione, in
tempi brevi, di nuovi
servizi diurni e residenziali che assicurino standard
gestionali adeguati, è opportuno ricordare brevemente le finalità dei due
istituti e le modalità di raccordo tra l’uno e l’altro.
Il rapporto di concessione – caratterizzato dalla sostituzione del
concessionario alla pubblica amministrazione nell’erogazione del servizio,
ossia nello svolgimento dell’attività diretta al soddisfacimento di un
interesse collettivo – permette al Comune, proprietario dell’area destinata
alla realizzazione dei servizi, di realizzare un
valore aggiunto sia in termini economici che sociali. Al concessionario viene infatti richiesto di edificare la struttura nel rispetto
degli standard previsti dalla normativa (garantendone poi la manutenzione
ordinaria e straordinaria) e di gestire il servizio per un determinato periodo,
della durata necessaria per ammortizzare gli investimenti e remunerare il
capitale investito (30 anni nel caso in esame).
Al concessionario non viene riconosciuto un prezzo
per la prestazione, ma solo il diritto ad ottenere la remunerazione
dell’attività svolta e da ciò consegue che, per l’Amministrazione comunale, non
c’è una spesa di investimento ma un incremento di valore immobiliare al termine
del periodo di concessione; mentre il concessionario avrà interesse a svolgere
e sviluppare al meglio le prestazioni perché, dalla sua capacità a far fruttare
il diritto a gestire il servizio, dipende la remunerazione.
Proprio con riferimento al tema cruciale della “capacità” del soggetto
gestore, giova ricordare quanto sia importante
selezionare i concorrenti alla concessione sulla base di requisiti di
affidabilità dell’imprenditorialità sociale che consentano di formulare un
giudizio prognostico sulla positiva realizzazione degli obiettivi che
l’Amministrazione si pone. In tal senso è condivisibile la scelta, operata dal
Comune di Collegno, di individuare il gestore tra le
organizzazioni non lucrative di utilità sociale,
motivata dalla considerazione che la realizzazione degli obiettivi perseguiti
da un sistema socio assistenziale fondato sul principio della solidarietà,
implica che l’ammissione di operatori privati al ruolo sussidiario
nell’esercizio di una funzione pubblica, sia subordinata alla condizione che
essi non perseguano finalità di lucro (5).
La convenzione
Un altro aspetto peculiare della concessione con la quale il Comune di Collegno ha assegnato alla Cooperativa individuata il
diritto di superficie sul terreno nel quale edificare la nuova struttura, è
l’obbligo – posto in capo al gestore – di richiedere l’autorizzazione
all’apertura ed al funzionamento ai competenti organi dell’Azienda sanitaria e,
successivamente, di stipulare una convenzione con
Consorzio socio-assistenziale competente per territorio, al fine di regolare le
modalità di accesso e di fruizione dei servizi da parte dell’utenza ed il
funzionamento complessivo degli stessi.
In buona sostanza, si è inteso operare
una distinzione tra la fase dell’autorizzazione – che vincola il gestore al
solo rispetto degli standard minimi regionali – ed un successivo momento in cui
al concessionario viene richiesto, in modo vincolante,
di “accreditarsi” presso il Consorzio intercomunale dei servizi alla persona (Cisap) al quale è demandata la definizione degli ulteriori
standard quantitativi e qualitativi di servizio che la struttura deve
assicurare.
A tal fine è previsto che la convenzione abbia una validità temporale più
breve (5 anni nel nostro caso) rispetto a quella della concessione comunale
proprio per dar modo, al Consorzio, di verificare ed aggiornare periodicamente
gli standard operativi che danno luogo all’accreditamento della struttura. Alla
scadenza della convenzione si procede inoltre alla rivalutazione delle rette,
tenendo presenti gli incrementi del costo del personale determinati dal
contratto collettivo nazionale di lavoro delle cooperative sociali.
Gli standard assistenziali
Il Consorzio eroga i servizi sociali e
sociali a rilevanza sanitaria mediante personale dipendente o attraverso le
cooperative sociali alle quali vengono assegnate dal
Consorzio stesso o dai Comuni – in regime di concessione – specifiche attività
(assistenza domiciliare ed educativa, centri diurni, gruppi appartamento,
comunità alloggio). In tal modo si è cercato di coniugare, in modo corretto, il
principio di sussidiarietà – che prevede il
coinvolgimento del Terzo settore nella programmazione e nella gestione dei
servizi – con la necessità di affermare che la titolarità – e quindi la
responsabilità – sui servizi preposti ad erogare prestazioni di livello
essenziale deve rimanere pubblica.
I contratti di concessione prevedono
(come nel caso proposto all’esame) che le cooperative assicurino
gli standard professionali e numerici di personale assistenziale ed educativo
concordati tra il Consorzio e le associazioni rappresentative degli utenti. Per
quanto attiene alle strutture diurne e residenziali per i soggetti con
handicap, i livelli di assistenza sono maggiorati del
25% rispetto agli standard minimi regionali previsti dalla deliberazione della
Giunta regionale del Piemonte n. 230/1997.
Una particolare attenzione viene dedicata alle strutture residenziali per minori e per
persone adulte con handicap. Il modello adottato è quello dei gruppi
appartamento da 4/6 posti e delle comunità alloggio da
8/10 posti. Tutte le strutture sono inserite nel vivo del contesto
sociale in modo da evitare, o almeno ridurre, i nefasti effetti
dell’emarginazione e da consentire, per quanto possibile, un continuo
interscambio con la popolazione.
Ai soggetti con handicap inseriti nelle
strutture residenziali viene garantito
l’accompagnamento in caso di ricovero in ospedale e tutta l’assistenza
personale necessaria, evitando ogni richiesta di “assistenza aggiuntiva” ai
familiari, sia durante il ricovero ospedaliero che in regime di permanenza
presso le comunità o i gruppi appartamento.
I centri diurni per le persone con
handicap intellettivo grave erogano il servizio per otto ore al
giorno, per cinque giorni la settimana ed è previsto che almeno un centro
assicuri l’attività anche nel periodo delle ferie estive.
Ad ulteriore garanzia dell’utenza, oltre alla
vigilanza sulle strutture effettuata dalla commissione aziendale Asl/Cisap – che opera sulla base
delle vigenti disposizioni regionali – è data facoltà alle associazioni degli
utenti di accedere liberamente ai presidi per effettuare ogni opportuna
verifica sulle reali condizioni di permanenza degli assistiti (6).
Gli standard professionali
Tutto il personale impiegato nei
servizi di assistenza sociale ed alla persona – dal
Consorzio così come dalla cooperative – appartiene ai profili professionali
previsti dalla vigente normativa in materia di servizi sociali:
- assistenti sociali con diploma
universitario conseguito a seguito di corsi triennali e successivamente
abilitati all’esercizio della professione mediante superamento di un esame di
Stato ed iscrizione all’Albo professionale;
- educatori coordinatori con laurea in
materie umanistiche;
- educatori professionali con diploma di educatore professionale o specializzato conseguito dopo
aver frequentato corsi triennali post diploma di scuola media superiore e
riconosciuti dalla regione o
conseguiti attraverso corsi di laurea universitari;
- assistenti domiciliari e dei servizi
tutelari (Adest) ed operatori socio-sanitari (Oss) in possesso dell’attestato regionale, post diploma della scuola dell’obbligo, conseguito a seguito del
superamento di un esame al termine di specifici corsi di qualificazione
professionale;
- assistenti familiari ed alla persona in possesso dell’attestato di
competenza rilasciato a seguito di corsi di formazione finanziati dalla Regione
e costituenti credito formativo per la successiva
qualificazione come Oss.
Strumenti per la verifica del rispetto degli
standard di personale
Gli investimenti finanziari effettuati dai concessionari
danno modo di prevedere contratti di concessione decisamente
più lunghi rispetto agli appalti tradizionali e ciò rappresenta un vantaggio
per le imprese – che possono programmare meglio il proprio radicamento sul
territorio – ma, soprattutto, per gli operatori addetti ai servizi ai quali è
potenzialmente assicurata una continuità di impiego. Occorre però prevedere che
– nell’ambito della gara ad evidenza pubblica attraverso la quale vengono selezionati i potenziali concessionari – si
sottopongano a valutazione le metodologie di reclutamento del personale e le
strategie di impresa adottate per “fidelizzare” i dipendenti e per contenere il
turnover nei servizi
In sede di convenzione è opportuno stabilire che, in ogni
struttura, venga adottato il prospetto settimanale dei
turni del personale con i nominativi degli operatori che devono essere in
servizio. Il prospetto è infatti un efficace strumento
per la verifica dell’effettivo rispetto degli standard professionali e numerici
di personale. Deve pertanto esserne resa possibile la consultazione da parte
dei familiari e degli operatori pubblici incaricati di effettuare
le verifiche sulle attività. È altresì importante che per ogni struttura venga sempre individuato un responsabile al quale i
familiari possono rivolgersi. Il responsabile funge inoltre da riferimento per
le comunicazioni, riferite agli utenti inseriti, che intercorrono tra l’équipe educativa ed i servizi consortili e distrettuali
dell’Asl.
Al fine di effettuare le
opportune verifiche sul funzionamento dei servizi occorre, in ogni caso, che i
contratti indichino – oltre alle clausole necessarie a tutelare l’utenza –
anche le modalità di controllo che il Consorzio adotta relativamente al
personale (numero, qualifica ed orari, documentazione attestante il possesso
dei requisiti di studio e professionali, attestazioni comprovanti il regolare
versamento degli oneri contributivi, ecc.). A tutto il personale operante nei
servizi deve inoltre essere applicato il contratto collettivo nazionale delle
cooperative sociali.
Osservazioni conclusive
Dall’esame della convenzione stipulata tra il Consorzio
ed il concessionario del servizio si rileva quanto sia importante che gli enti
pubblici si dotino di efficaci strumenti per garantire
che, nelle strutture, sia sempre assicurata la presenza del personale
necessario. Ma occorre anche ricordare che, nei
servizi alla persona, la qualità del servizio non può che coincidere con la
qualità dell’operatore che lo eroga. Più è valida la
professionalità, migliore è la qualità dell’intervento. Per costruire
una valida professionalità è però necessario che si ponga molta attenzione alla
“qualità della persona” candidata ad operare nel servizio ed al ruolo che ad essa viene assegnato. È inoltre indispensabile prevedere
un’organizzazione che si prenda cura, in modo permanente, dell’operatore,
assicurandogli una “qualità del lavoro” che sia tale da garantire la “qualità
degli interventi” e, quindi, “la qualità della vita
degli utenti” nell’ambito dei servizi.
Per la realizzazione di questo obiettivo,
è però necessario che – a monte – venga resa obbligatoria l’adozione di
standard adeguati di personale. Solo attraverso la definizione di dotazioni
organiche più ampie rispetto ai contingenti minimi attualmente
previsti dalla normativa regionale è possibile operare efficacemente per la
tutela dei diritti dell’utenza e degli operatori. Per quanto sia
importante disporre di un valido impianto convenzionale che detti le regole dei
rapporti tra l’Ente pubblico ed il gestore privato, non si può infatti
prescindere dalla necessità di investire maggiori risorse finanziarie nei
servizi. Ma questo è un problema politico che, come tale, deve essere
affrontato nelle sedi delle istituzioni alle quali viene
demandata (dalla legge) la definizione e la erogazione dei livelli essenziali
delle prestazioni alle quali i cittadini hanno (almeno formalmente) già da oggi
diritto.
* Direttore del Cisap, Consorzio dei servizi alla
persona dei Comuni di Collegno e Grugliasco
(Torino).
(1) Mauro Perino, “Responsabilità pubblica e forme
gestionali dei servizi di livello essenziale”, Prospettive assistenziali, n. 155, 2006.
(2) Mauro Perino, “Come gli enti locali possono
realizzare idonee strutture senza alcuna spesa di investimento: l’esperienza
del Comune di Grugliasco”, Ibidem, n. 156, 2006.
(3) La convenzione in esame è pubblicata in questo numero di Prospettive assistenziali con il titolo “Convenzione per l’inserimento in servizi residenziali e
diurni di soggetti con handicap intellettivo e di pluriminorati”.
(4) Alla stesura della convenzione esaminata nell’articolo hanno provveduto:
per il Cisap
(5) L’articolo 1, primo comma della legge 8 novembre 1991, n. 381 “Disciplina
delle cooperative sociali” afferma: «Le cooperative sociali hanno lo scopo di
perseguire l’interesse generale della comunità alla promozione umana e
all’integrazione sociale dei cittadini attraverso: a) la gestione di servizi
socio-sanitari ed educativi; b) lo svolgimento di
attività diverse – agricole, industriali, commerciali o di servizi –
finalizzate all’inserimento di persone svantaggiate».
(6) Cfr. gli articoli
“Controllo dei servizi socio-assistenziali da parte dei movimenti di base: una
valida delibera”, Prospettive
assistenziali, n. 141, 2003 e “Delibera del Consorzio tra i Comuni di Collegno e Grugliasco per
l’individuazione dei diritti dei destinatari degli interventi
socio-assistenziali”, Ibidem, 153,
2006.
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